国务院关于城乡医疗卫生体制改革和加强食品药品安全监管情况的报告

――2007年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

卫生部部长　陈竺

（医疗卫生部分节选）

一、我国城乡医疗卫生体制改革和食品药品安全监管工作情况

二、当前存在的主要问题

在总结工作成绩的同时，我们也清醒地认识到医药卫生和食品药品监管工作仍存在一些突出矛盾和问题

（一）医疗卫生公益性质淡化。长期以来，我国医疗机构由各级政府、有关部门、行业、企业分别举办，职责分散，责任不清，管理体制和运行机制不合理，卫生全行业和属地化管理难于落实。政府卫生投入严重不足，医疗机构主要依靠以药补医和医疗服务收费维持运行，实行创收归己、自行支配的政策，直接导致公立医疗机构趋利行为严重，职业道德建设薄弱，医疗资源浪费和患者负担加重。

（二）卫生资源配置失衡。当前，我国医疗卫生资源多集中在城市，其中优质资源又多集中在大中型医院，城乡和区域之间差距不断加大。现有卫生资源结构和布局不合理，宏观调控乏力，乡村和城市社区卫生资源少、质量不高，服务能力和水平低；卫生资源主要集中在医疗服务领域，公共卫生领域资源不足，不能满足人民群众对基本医疗卫生服务的需求。

（三）中医药的优势还未得到充分发挥。中医药投入少、基础差、条件落后，尚不能适应人民群众对中医药服务的需求。制约中医药事业发展的体制性、机制性、结构性矛盾，以及中医药继承不够和创新不足的问题较为突出；国家对中医药的特殊扶持政策和措施有待进一步落实。管理体制不顺和不健全的问题也制约了中医药事业的发展和特色优势的充分发挥。

（四）医疗保障制度不够完善。近年来，虽然我国医疗保障制度取得了较快发展，但从总体看，仍滞后于经济社会发展和人民群众医疗卫生服务需要。目前，约4亿城乡居民没有被医疗保障制度覆盖；新型农村合作医疗制度保障能力和水平很低，需要不断提高和完善；城镇居民基本医疗保险制度刚刚起步，城镇职工基本医疗保险覆盖范围需不断扩大，城乡医疗救助制度也需不断完善。

三、深化改革的基本思路以及下一步工作部署

胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确阐述了卫生工作的性质、地位、方针以及医药卫生体制改革的目标和任务，指明了我国卫生改革发展方向，提出了确保食品药品安全的要求。我们要认真贯彻落实十七大精神，加快推进医药卫生体制改革发展，进一步加强食品药品安全监管，不断提高全民健康水平，保障公众饮食用药安全。

（一）深化医药卫生体制改革的基本思路和总体框架。国务院于2006年8月成立了深化医药卫生体制改革部际协调工作小组，由发展改革委和卫生部牵头，协调16个部门共同研究体制改革的重大问题。通过前一阶段的工作，初步确定了深化医药卫生体制改革的基本思路和总体框架。

深化医药卫生体制改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照积极推进社会主义和谐社会建设的要求，从国情出发，借鉴国际有益经验，坚持公共医疗卫生的公益性质和为人民服务的宗旨，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开，着眼于实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，健全制度体系，加强监督管理，创新体制机制，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，不断提高全民健康水平。

深化医药卫生体制改革坚持以下基本原则：一是坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位。二是坚持立足国情，建立中国特色的医药卫生体制。三是坚持公平与效率的统一，实现政府主导与发挥市场机制作用相结合。四是坚持统筹兼顾，把完善制度体系与解决当前突出问题结合起来。

深化医药卫生体制改革的总体目标是建设覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务，促进人人享有基本医疗卫生服务。到2010年，在全国初步建立基本医疗卫生制度框架，努力缓解城乡、地区、不同收入群众之间基本医疗卫生服务差距扩大的趋势，有效缓解人民群众看病就医突出问题。到2020年，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，包括普遍建立比较完善的覆盖城乡的公共卫生和医疗服务体系，比较健全的覆盖城乡居民的医疗保障制度体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，适应人民群众多层次的医疗卫生需求，进一步提高全民健康水平。

建立基本医疗卫生制度，包括完善和加强公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。加强公共卫生服务体系建设，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、计划生育、应急救治、采供血等公共卫生服务和卫生监督网络，并与医疗服务体系建立互动机制，实现信息互通、资源共享，提高公共卫生服务、卫生监督和突发事件处置能力，促进城乡居民享有均等的公共卫生服务。加强医疗服务体系建设，坚持以公立医疗机构为主、非公医疗机构共同发展，形成布局合理、分工明确、防治结合、保证质量、技术适宜、运转有序的医疗服务体系。建立城市医院与农村、社区卫生服务机构分工协作机制，充分发挥中医药的独特作用。加强医疗保障体系建设，建立以基本医疗保险、合作医疗、医疗救助制度为主体，其他形式医疗保险和商业健康保险为补充，覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。加强药品供应保障体系建设，以建立国家基本药物制度为基础，以规范药品生产流通秩序、完善药品价格形成机制、加强政府监管为主要内容，建设规范化、集约化的药品供应保障体系，不断完善执业药师制度，保障人民群众安全用药。

（二）医药卫生体制改革的重点工作。

第一，强化政府责任和投入。确立政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。公共卫生服务主要通过政府筹资，向城乡居民提供均等服务。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用。特需医疗服务由个人付费或通过商业健康保险支付。建立和完善政府卫生投入机制，合理划分中央和地方政府卫生投入责任。中央和地方都要大幅度增加卫生投入，逐步提高政府卫生投入占财政总支出比重，提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，政府投入兼顾医疗服务供方和需方。政府新增卫生投入重点用于公共卫生、农村卫生、城市社区卫生和城乡居民基本医疗保障。

第二，加强农村和城市社区医疗卫生服务体系建设。加快建立和完善以县级医院为龙头、乡镇卫生院为骨干、村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络。政府重点办好县级医院和每个乡镇一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高医疗卫生服务质量。建立和完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，大力发展社区卫生服务机构，完善社区卫生服务功能，为社区居民提供疾病预防等公共卫生服务和一般常见病、多发病、慢性病的基本医疗服务。健全各类医院的功能和职责。充分发挥大医院在承担急危重症和疑难病症的诊疗、医学教育和科研、指导和培训基层卫生人员等方面的骨干作用。整合现有城市卫生资源，逐步实现社区首诊、分级医疗和双向转诊。

公共卫生机构实行全额预算管理。转变基层医疗卫生机构运行机制。政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，探索实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费的总额预付等多种行之有效办法，严格收支预算管理，探索改革药品价格加成政策，逐步改革基层医疗卫生机构以药补医机制，维护公益性质。同时，加强和完善内部管理，建立健全以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。

坚持中西医并重，大力扶持中医药、民族医药的发展，加强和完善中医医疗、保健服务体系建设，充分发挥中医药在防治重大疾病和应对突发公共卫生事件中的作用，鼓励基层医疗卫生机构采用中医药适宜技术。

第三，改革医院管理体制和运行机制。积极推行医疗机构属地化全行业管理。所有医疗机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由当地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。加强对医疗机构准入、运行、服务行为和质量的监管，依法整治医疗广告过多过滥、误导欺骗患者的问题，严厉打击各种危害人民群众身体健康和生命安全的违法行为。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，建立和完善法人治理结构，明确政府和医院管理者的责权，实行院长负责制，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的内部运行机制。实行医药收支分开管理，逐步取消以药补医机制，切断医院运行与药品销售的利益联系，降低药品价格。采取增加财政补助、适当提高医疗服务价格等措施，完善公立医院补偿机制，规范收支，加强财务监管。改革人事制度，完善分配激励机制，体现医务人员的技术劳务价值，充分调动医务人员的积极性，不断提高医疗服务的质量和水平。

第四，加快多层次医疗保障体系建设。到2008年底，新型农村合作医疗基本覆盖到所有农村，并逐步提高筹资水平和报销比例，减轻个人负担。到2010年底，城镇职工基本医疗保险覆盖所有城镇从业人员，城镇居民基本医疗保险全面推开。完善城乡医疗救助制度，对困难人群提供补助，筑牢医疗保障基础。积极发展商业健康保险，满足群众不同层次的医疗服务需求。

第五，建立国家基本药物制度。中央政府制定国家基本药物目录，建立基本药物生产供应体系，实行招标定点生产或集中采购直接配送等方式，确保基本药物的生产供应，规范基本药物使用。完善药品储备制度，保障群众基本用药。

第六，加强卫生人才队伍建设。重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养、输送和吸收。转变医学教育模式和方式，调整高等医学教育结构和规模，既要培养高层次医学人才，更要培养面向基层的实用人才。加强全科医学教育，定向免费培养农村适宜卫生人才。制定鼓励优秀卫生人才到农村基层、城市社区和中西部地区工作的优惠政策，对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇等方面给予倾斜，对长期在乡以下工作的卫生技术人员在工资方面给予倾斜。采取多种方式培育中医药人才，加强中医药人才队伍建设。加强医德医风建设，注重医务人员人文素养和职业素质教育。优化医务人员执业环境，努力构建健康和谐的医患关系。

深化医药卫生体制改革，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度是一项社会系统工程，涉及面广、难度大，是一项十分复杂艰巨的任务，也是一个长期的渐进过程，更是人民群众的迫切愿望。有关部门将加强组织领导，制订改革配套方案，进一步深化、细化和实化政策措施，互相衔接，协调推进，并积极组织开展试点工作。

节选自全国人大网

“消除气候变化影响，保护人类健康，”这将是明年世界卫生日（2008年4月7日）以及世界卫生组织60周年纪念的主题。Carlos Corvalan近期接受了“世界卫生组织通报”对他的专访。

Carlos Corvalan是一位环境流行病学家，获得悉尼大学公共卫生硕士学位以及荷兰Nijmegen大学环境卫生博士学位。1993年进入世界卫生组织（WHO），是世界卫生组织出版的《环境卫生决策：从证据到行动》、世界卫生组织报告《气候变化与人类健康：危机与应对》以及世界卫生组织报告《生态系统和人类幸福：健康综合》的编辑与作者，这些是世界卫生组织为千年生态系统大会所作。他也是最近世界卫生组织一项有关预防环境相关疾病报告的合著者。这些年来，他一直组织各种研讨会，促进卫生部门和其它政府部门的官员和专家对气候变化的健康效应的认识，并采取行动保护人类健康。Corvalan出生于智利，也是世界卫生组织驻日内瓦健康环境干预项目的协调员。

问：对于气候变化对人类健康带来的负面影响，我们是否采取一些相关有效措施来帮助各成员国进行适应？

答：是的，我们采取了行动，而且采取了很多行动。我们通过与各成员国协作，帮助确定他们在气候变化适应方面的弱点及对策。例如，世界卫生组织帮助各成员国建立起热浪早期预警系统，在可能因温度升高而引起媒介疾病高发的地区，该系统可以提前进行预警，帮助该地区做好应对准备。也可以预警缺水地区对废水的安全使用。这对于我们需要做的来说，只是冰山的一角。我们必须从健康安全、用水安全、食品安全以及能量安全等各方面的角度，来处理气候变化所带来的问题。

问：目前就气候变化方面有着很热烈的讨论，但很少提到健康问题。世界卫生组织在此方面是不是太缓慢了？

答：世界卫生组织在此领域很早就有行动，尽管如此，但在讨论全球行动时，健康问题还是没有能够得到充分重视，例如在联合国气候变化纲要公约会议（UNFCCC）上。许多全球气候变化方面的主要专家还不太了解世界卫生组织的所为。直到目前为止，世界卫生组织还没有坐到关键的位置来提出合适的提议。但一切都在迅速发生变化，现在你已经可以看到，世界卫生组织在全球气候变化方面已经充当了一个关键领导角色。气候变化已经被提到世界卫生组织总干事陈冯富珍博士的主要卫生议程，这对保护人类健康将产生巨大的积极影响。

问：我们是否已经完全了解气候变化对人类健康的影响？

答：目前我们还有很多不清楚，但我们所了解的已经足以采取行动保护健康。我们看一个简单的例子，热浪。 热浪导致很多人死亡，同时气候变化也带来了更多所预料之内的极端事件。2003年欧洲热浪导致了数万人死亡，在此之后，我们逐渐建立了早期预警体系，人类生命也得到了保护，同时也有可能采取行动。早期预警机制也应用于加勒比海地区飓风风险预警以及冰川湖泊突发洪水预警——由于气候变暖而导致冰川融化所致。我们也知道，疟疾及其他媒介疾病对气候条件极其敏感，气候变暖可以变化媒介的分布状况。在最不发达国家腹泻性疾病通常随着气温的升高而增加。或许人们最关注的是气候变化对陆地的影响，因为气候变化直接导致食品产量的变化，特别是对于自然经济状态下的农民。气温增高及水资源供应对于数百万人民来说可能损失惨重，对人类健康也有明显影响。对于依靠季节性的冰雪和冰川融化获得饮用水和灌溉水的人民来说，气候变化同样很重要。因此，虽然我们没有完善的证据，但是目前我们已经获取的证据也不容忽视，而这些预测和典型例子都清楚地警告并呼吁我们立即采取行动，因此也不应忽视

问：人们是否关注气候变化对动物健康的影响，以及对人类健康的影响？

答：当然了。例如，我们知道，许多国家特别是非洲国家，非常关注气候变化对家畜的影响，特别是干旱。如果家畜无法放牧，那么人们就失去了经济支撑，对于某些人群来说就是失去了生活的路子，随之就会对他们的健康产生影响。我们需要在动物健康领域开展很多的研究，并对动物健康与人类健康的关系进行研究，以及其他气候之外的因素对人类健康的作用，如土地使用的变化、水资源紧张、以及人类对生态系统的变化。不过动物健康对人类的潜在健康影响仍然很大。目前关于气候变化和禽流感之间的联系尚有一些争论。虽然众所周知气候变化可以变化鸟类生殖和迁徙的时间和地理模式，但气候和禽流感之间还没有发现有何联系。我们对微小的生态变化引起的影响了解的还不清楚，鸟类和动物是否有可能将新发疾病传播给其他的动物，以及是否有可能传播给人。对于类似事例各个环节的诠释---从各种可能中分离出可能真实的东西--- 这是一种很有用的方式，用于分析危险水平和影响水平的关系，寻求每种事例的干预方法。

问：目前我们可以获得的有关气候变化对健康影响的资料的可靠性如何？

答：在寻求证据的过程中，经济利益可能是一种隐藏变量，可能会延缓行动的实施。20世纪50年代吸烟与肺癌关系的资料的可靠性如何呢？20世纪70年代同温层臭氧空洞的证据又怎样呢？关于吸烟方面，我们有一个巨大的产业试图使人们确信，吸烟对健康没有危险。对于因同温层臭氧空洞而导致的紫外线增加，国家和工业界以很高的代价采取措施消除产品中可以导致臭氧耗竭的物质。对于卫生部门以及个人，个体防护相对更廉价：例如避免曝晒、戴帽子、使用遮光帘等。各国都采取了行动来减少和消除消耗臭氧的物质，卫生部门也采取了行动来保护公共健康。按照目前我们所了解到的气候变化及其对生态系统和人类健康的影响，我们应该在全球范围内采取更强有力的行动。的确，我们需要更多资料、更多研究，但目前的资料已经足以引起我们的重视，我们应该在事情变的更糟糕之前采取行动。

问：世界上有多少人正在遭受着气候变化带给健康的负面效应？

答：几年前，作为世界卫生组织相对危险评估研究的一部分，我们估计了气候变化对健康的影响，依据2000年的资料，应用死亡率和健康寿命损失进行评价。研究仅仅限于我们所纳入的几种疾病，在我们看来，很大程度上低估了这种影响。那年全球总共有15万以上的死亡要归因于2000年所观测到的气温增高。就健康寿命损失而言，气候变化的影响相当于室外空气污染的影响，后者是一个早已研究明白的健康危险因子。气候变化最严重的影响（总体影响，不仅仅是健康方面）可能会发生在弱势人群中，在那些贫穷的人群，特别是在非洲人群中。世界卫生组织的研究清晰地表明，调查发现气候变化最主要的影响发生在非洲的儿童中。

问：政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告是否对气候变化给人类健康的疾病影响给予了足够的重视？

答：自1993年以来，政府间气候变化专门委员会将数百名最好的科学家和世界卫生组织召集到一起，共同投入和参与其工作。其实力集中体现在气候科学方面，从全世界最好的研究机构提取信息并积累相关知识，并仔细评估逐渐增多的研究项目，逐条搞清楚那些尚不确定的信息。在其最近的报告中，IPCC指出全球气候变暖是明白确凿的事实。在今年发布的三卷主要的IPCC报告中，“健康”占据了40多章节的其中之一。因此，我们可以说，IPCC的确对健康问题给予了足够的重视，对当前所有有关知识进行了简要的总结。我们现在所了解到的知识并不比我们从以前的IPCC报告中学习到的多，甚至并不比1990年第一篇世界卫生组织相关报告《气候变化的潜在健康效应》中提到的更多。但是在证据获取方面我们正在取得不断的进步，这样在制定报告声明时会更有把握。IPCC也为决策者提供了“有把握的”概率性评估。因此，IPCC报告中健康相关章节“非常确信地”声称，气候变化对健康的影响将在所有的国家和地区越来越严重；并“很确信地”称，将会有更多的营养不良和更多的人口受到气候相关事件的影响。因此，从公共卫生角度出发，IPCC报告对最新发表的文献进行了综合性的评估，并对最新可获取证据资料进行了非常有价值的综合。

问：世界各政府都越来越多地表达对气候变化及其健康影响的关注，这仅仅是说说而已还是政府部门开始采取行动的信号呢？

答：自20世纪80年代开始，世界卫生组织已经开始讨论这个话题，我们已经看到，不同的国家的卫生部门在缓慢但不断增加对此问题的关注。而在最近几年这种情况似乎已经被打破。我想Al Gore的影片《难以忽视的真相》给许多人都流下了深刻的印象，同时也使越来越多的人要求了解相关信息，并要求政府采取行动。《Stern有关气候变化对经济的评论报告》中明白地指出，虽然采取行动来稳定气候变化的代价很大，但无所作为的话将来的代价会更大。Stern也由此得到了诺贝尔和平奖。人们正在考虑他们可以采取哪些行动---不论是个人还是社区或组织的成员---来降低他们对环境的影响。当提到政府层面时，我们需要看到他们的关注和资源投入的匹配情况，例如投资清洁型技术，并且在气候变化不可避免的地方干预介入。相对于需求而言，实际采取的行动实在是很少，对于卫生部门来说也同样。

问：世界卫生组织本身采取了哪些行动来减轻气候变化对健康的负面影响？

答：像其它众多国际性组织一样，世界卫生组织也产出大量的温室气体。从欧洲到亚洲的一个往返，已经使得我们远远超过了一个人一年的可接受低碳释放配额。因此世界卫生组织的职员们可以做到的似乎只有减少航空旅行。而实际上我们可以做得更多，我们可以向个人、向各个社区、向各个国家解释，许多必要的减少温室气体排放的行动同样有利于你自身的健康。例如，更换清洁能源，或者在可以承受的情况下改用市内交通工具，降低二氧化碳排放，从而降低对气候的影响，这也有助于每年减少80万因空气污染而致的死亡、每年190万因体能活动不足而致死亡、以及每年120万因道路交通事故而致死亡。将来我们一定能够战胜气候变化，身体更健康。

摘自中华人民共和国卫生部/国际卫生动态    www.moh.gov.cn        2007-12-19

２０世纪是真正的工业化管理产生和发展的世纪。１８８６年，在新成立的美国机械工程师协会年会上，耶鲁·汤制造公司总经理亨利·汤发表了《作为经济学家的工程师》的主题讲话，呼吁建立一门管理的科学，自此一个新兴的运动——“管理运动”就如火如荼地开展起来。从１９０３年泰勒的科学管理理论诞生，１００多年的沧桑巨变，如今，管理已经成为一个门类齐全、全方位、多层次的科学体系，管理越来越成为影响社会经济生活的不可或缺的重要因素。“历史是未来的镜子”，今天，当我们迈进新世纪的门槛，当我们致力于提高管理水平的时候，回过头来，回顾一下一个世纪以来管理的发展历程，会对我们有所帮助。

下载：20世纪管理理论回顾ppsx

全国健康教育与健康促进工作规划纲要（2005――2010年）

    健康教育是公民素质教育的重要内容。为了适应全面建设小康社会，促进经济社会的全面进步和人的全面发展，提高人口健康素质的客观要求，推进我国健康教育与健康促进工作科学和规范地开展，依据卫生改革与发展需要和相关卫生法律法规，特制定本纲要。

一、背景

    健康教育与健康促进是动员全社会和多部门的力量，营造有益于健康的环境，传播健康相关信息，提高人们健康意识和自我保健能力，倡导有益健康的行为和生活方式，促进全民健康素质提高的活动。

    “九五”以来，我国健康教育与健康促进工作紧密围绕卫生工作中心任务，结合创建国家卫生城市、初级卫生保健、重大疾病的预防控制及重点人群卫生保健等开展工作，取得了可喜成绩。特别是全国亿万农民健康促进行动、相约健康社区行和控烟活动，在推动健康教育与健康促进工作的社会化、大众化和规范化方面进行了积极有益的探索，学科建设也得到进一步发展。健康教育与健康促进工作初步形成了政府负责，部门配合，社会参与的良好局面。

    但是，目前我国健康教育与健康促进工作的发展是不平衡的，东西部地区、城乡之间存在着较大差异。人群的健康知识水平和健康行为形成率还较低，特别是在贫困、边远农村地区，农民自我保健意识淡薄，存在许多落后的生活习俗，因病致贫、因病返贫的问题比较突出。2001年全国6省农村健康教育现状调查显示：在农村15岁以上人群中，环境、饮水、营养、传染病、慢性病预防等8项基本卫生知识知晓率仅为36%。普及基本卫生知识，倡导健康生活方式仍是长期而艰巨的任务。而城乡健康教育专业机构和工作网络不健全，业务经费投入不足，专业人员数量不足，素质不高。这些问题和困难严重制约着健康教育与健康促进事业的发展，急需尽快解决。

    健康教育与健康促进作为公共卫生体系建设的组成部分，面临着前所未有的机遇与挑战。随着经济发展和社会进步，人们更加关注身心健康、社会适应和生活质量。许多老的传染病如结核病、血吸虫病还没有得到有效的控制，艾滋病、SARS等新发传染病不断出现。心脑血管病、癌症、糖尿病等慢性非传染性疾病导致疾病负担加重；精神疾病患病率和意外伤害增加；烟草危害日趋严重。这些重大社会卫生问题都要求健康教育与健康促进工作在策略、内容、方法上要有长期规划。

二、总目标

    建立和完善适应社会发展需要的健康教育与健康促进工作体系，提高专业队伍素质。围绕重大卫生问题针对重点场所、重点人群，倡导健康的公共政策和支持性环境，以社区为基础，开展多种形式的健康教育与健康促进活动，普及健康知识，增强人们的健康意识和自我保健能力，促进全民健康素质提高。

三、主要工作任务和具体目标

    （一）建立和完善适应社会发展的健康教育与健康促进工作体系

    在各级政府的领导下，建立起以政府负责、部门合作、社会动员、群众参与、法律保障为特点的健康教育与健康促进工作体制和协调、高效的运行机制。

    各级卫生行政部门将健康教育与健康促进纳入目标管理和工作计划，组织实施、监督考核。

    加强健康教育专业机构和人员能力建设。2010年，县及县以上的健康教育专业机构要配置健康教育专业技术人员，配备适应工作需要的设备。健康教育与健康促进专业技术人员应具备社会动员、倡导、传播与教育、计划设计、实施、监督与评价等基本技能。

    建立健全健康教育工作网络。至2010年，社区、医院、学校、企事业单位等有直接面向目标人群开展健康教育与健康促进的服务设施和网络。

    完善健康教育与健康促进信息网络。至2010年，建立国家级人群健康素质监测网络和信息库；建立健全健康教育与健康促进中心数据库；建立完善健康教育与健康促进专家库、传播材料库。

    保证常规经费。健康教育与健康促进经费不少于当地当年卫生事业经费的5%。各级卫生部门在优化卫生资源配置,调整卫生经费投入结构中，要保证健康教育经费在优先领域的投入，并随公共卫生经费投入比例而增加。

    （二）做好重大疾病和突发公共卫生事件的健康教育与健康促进

    各级卫生部门要认真贯彻《中华人民共和国传染病防治法》，制定疾病预防控制健康教育与健康促进工作规划、计划，积极开展预防控制传染病、地方病的健康教育与健康促进，重点做好防治性病、艾滋病、结核、乙肝、血吸虫病及重大传染病健康教育与健康促进工作；普及慢性非传染性疾病防治知识，积极倡导健康文明的生活方式。

    各级卫生行政部门要按照《突发公共卫生事件应急条例》的要求，结合本地区实际，制定应对突发公共卫生事件健康教育和健康促进工作预案与实施计划，对公众开展预防和应对突发公共卫生事件知识的宣传教育和行为干预，增强公众对突发公共卫生事件的防范意识和应对能力。

    （三）广泛开展农村健康教育与健康促进，积极推进“全国亿万农民健康促进行动”

    贯彻执行《中国农村初级卫生保健发展纲要（2001―2010年）》,县及县以上政府要将农村健康教育与健康促进纳入当地《初级卫生保健发展规划》和《农村卫生发展规划》。

    建立在政府领导下多部门合作的农村健康教育与健康促进工作机制，落实“全国亿万农民健康促进行动”工作规划。加强国家、省级“行动”示范县区建设，总结推广不同经济发展地区的成功经验。

    以多种形式和多种渠道为农民送医药、送知识。加强农村流动人口和乡镇企业工人就业前健康教育培训。

    结合农村生态文明村镇建设，大力普及农村改水、改厕知识和技术，改善农村饮水和环境卫生状况。

    至2010年，东部、中部、西部地区农村居民基本卫生知识知晓率分别达到80%、70%、60%；人群健康相关行为形成率分别达到70%、60%和50%。

    （四）深入开展城市社区的健康教育与健康促进

    建立健全政府领导，健康教育专业机构指导，社区卫生服务机构为骨干，社区居委会为基础的城市社区健康教育与健康促进工作网络。

    积极推进“健康促进社区”建设，促进全国文明城市、国家卫生城市、全国卫生城镇和世界卫生组织健康城市创建工作。大力开展“相约健康社区行”等卫生进社区活动。针对影响健康的主要危险因素，开展社区综合干预。至2010年城市居民健康知识知晓率和健康行为形成率，分别达到80%和60 %以上。

    （五）开展以场所为基础的健康教育与健康促进

    1．学校健康教育与健康促进

    按照《学校卫生工作条例》要求及相关规定，城乡各类学校开设健康教育课，开展多种形式的健康教育活动，加强健康行为养成教育，重点做好心理健康、控制吸烟、环境保护、远离毒品、预防艾滋病、意外伤害等健康教育工作。

    在各类学校中开展健康促进学校创建活动。

    至2010年，中、小学生健康知识知晓率城市、农村分别达到90%、80%；中、小学生健康行为形成率城市、农村分别达到70%、60%。

    2．医院健康教育与健康促进

    依照《中华人民共和国执业医师法》等有关法律法规，结合整体护理等工作，各级各类医疗保健机构及其卫生技术人员向患者及其亲属提供面对面等多种形式的健康教育服务。至2010年，患者及家属相关疾病自我保健知识知晓率达到80%。

    健康教育与健康促进纳入卫生技术人员医学继续教育内容。积极开展健康促进医院创建活动。

    3．工矿企业健康教育与健康促进

    贯彻落实《中华人民共和国职业病防治法》等法律法规，积极推进以“安全-健康-环境”为中心的“工矿企业健康促进工程”，倡导有益健康的生产、生活方式，减少和控制职业伤害、职业病及职业相关疾病的发生。

    对工矿企业管理者和各种作业人群进行有针对性的安全与健康培训，新职工、女工、接毒接尘工人的岗前、岗位安全与健康培训率达到100%；2010年，大型企业管理人员和职工的职业安全与健康知识知晓率达到90%以上，相关健康行为形成率达到80%以上。

    4．公共场所健康教育与健康促进

    按照《公共场所卫生管理条例》及相关规定，监督和指导公共场所经营单位对从业人员进行健康知识培训、复训，考核合格上岗。

    按照《科普法》，各类公共场所经营管理单位有责任在所辖范围内对公众开展卫生科普宣传。禁烟、安全标志明显，消防疏散通道通畅，应急措施健全，积极营造健康环境。

    （六）重点人群健康教育与健康促进

    依照《中华人民共和国母婴保健法》、《中国妇女发展纲要》和《中国儿童发展纲要》，开展多种形式的妇幼健康教育与健康促进活动，促进生殖健康的全面发展。至2010年，妇幼保健健康教育普及率在城市达到100%，农村地区达到80%以上。

    适应老龄化社会的健康需求，加强城乡老年人群的健康教育与健康促进。开展老年健身、老年保健、老年病防治与康复等多种形式的教育活动，提高老年人群的健康水平和生活质量。

    （七）控制烟草危害与成瘾行为

    履行世界卫生组织《烟草控制框架公约》，加强控烟能力建设。

    普及烟草危害相关知识，开展吸烟行为干预，降低吸烟率。

    公共场所禁止吸烟，各类公共场所有明显的控烟标志、有管理人员。

    积极开展创建无烟单位、无烟家庭活动。到2010年，90%的中小学校、90%的医院成为无烟场所。继续开展创建无烟草广告城市工作，到2010年，无烟草广告城市占地市级以上城市总数的30%。

    将预防吸毒、酗酒等成瘾行为纳入公众健康教育、社区健康教育的重要内容，加强公民道德意识教育。

四、策略与措施

    （一）加强领导,规范管理

    各级卫生行政部门要加强对健康教育与健康促进工作的领导，明确职责，加强规范管理，组织落实《规划纲要》的各项目标和措施。优化卫生资源配置，切实解决工作中遇到的困难和问题。建立政府投入与多方筹集相结合，适应社会主义市场经济体制和规律的经费保障机制。

    （二）以点带面，推动《规划纲要》的落实

    各地按《规划纲要》的任务和目标认真抓好社区综合试点建设，开展健康教育与健康促进应用性研究，吸取和借鉴国内外先进经验与技术，探索和总结试点经验，指导面上的工作。

    （三）加强部门协调，动员社会参与

    各级卫生行政部门要积极倡导健康的公共政策，加强多部门协调，发挥各级健康教育协会等非政府组织和大众媒体的作用，引导和培育社区群众广泛参与健康教育活动，构建健康教育与健康促进社会网络，营造健康的支持性环境。

    （四）加强能力建设，促进学科发展

    加强各级健康教育专业机构建设，配备相应的专业技术人员及工作需要的设备，发挥其业务技术指导中心的作用。

    开展健康教育与健康促进培训，提高各级各类卫生人员的健康教育工作能力与水平。将人员培训纳入单位考核机制，定期进行考评。

    加强不同省市、不同区域间的交流，建立健康教育与健康促进协作区与年会制度，加强理论研究及新理论、新技术的推广应用，促进学科发展。

    建立健全国家、省（区、市）、地（市）、县健康教育信息网络，规范健康信息发布制度，利用现代技术手段收集、交流国内外健康教育与健康促进信息。

    加强国际健康教育与健康促进学术交流与合作。

    （五）督导监测，考核评价

    卫生部制定《规划纲要》评价指标体系，对《规划纲要》实施情况进行督导评估。

    各级卫生行政部门依据《规划纲要》及评价指标体系，每年进行督导考核。

    对各地在实施《规划纲要》中取得优异成绩，做出突出贡献的先进集体和个人给予表彰。

序言
　　本公约缔约方，决心优先考虑其保护公众健康的权利，认识到烟草的广泛流行是一个对公众健康具有严重后果的全球性问题，呼吁所有国家就有效、适宜和综合的国际应对措施开展尽可能广泛的国际合作。
　　虑及国际社会关于烟草消费和接触烟草烟雾对全世界健康、社会、经济和环境造成的破坏性后果的关注，严重关注全世界，特别是发展中国家，卷烟和其他烟草制品消费和生产的增加，以及它对家庭、穷人和国家卫生系统造成的负担。
　　认识到科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾，以及接触烟草烟雾和以其他方式使用烟草制品与发生烟草相关疾病之间有一段时间间隔，还认识到卷烟和某些其他烟草制品经过精心加工，籍以引起和维持对烟草的依赖，它们所含的许多化合物和它们所产生的烟雾具有药理活性、毒性、致突变性和致癌性，并且在主要国际疾病分类中将烟草依赖单独分类为一种疾病。
　　承认存在着明确的科学证据，表明孕妇接触烟草烟雾是儿童健康和发育的不利条件，深切关注全世界的儿童和青少年吸烟和其他形式烟草消费的增加，特别是开始吸烟的年龄愈来愈小，震惊于全世界妇女和少女吸烟及其他形式烟草制品消费的增加；
　　铭记妇女需充分参与各级决策和实施工作，并铭记需要有性别针对性的烟草控制战略，
　　深切关注土著居民吸烟和其他形式烟草消费处于高水平，严重关注旨在鼓励使用烟草制品的各种形式的广告、促销和赞助的影响，认识到需采取合作行动以取缔各种形式的卷烟和其他烟草制品非法贸易，包括走私、非法生产和假冒，承认各级烟草控制，特别是在发展中国家和经济转轨国家，需要与目前和预计的烟草控制活动需求相称的充足的财政和技术资源，
　　认识到需建立适宜的机制以应对有效地减少烟草需求战略所带来的长期社会和经济影响，铭记烟草控制规划可能在某些发展中国家和经济转轨国家造成的中、长期社会和经济困难，并认识到它们需要在国家制定的可持续发展战略的框架下获得技术和财政支持，
　　意识到许多国家正在开展的卓有成效的烟草控制工作，并赞赏世界卫生组织的领导以及联合国系统其他组织和机构与其他国际和区域政府间组织在发展烟草控制措施方面所作的努力，
　　强调不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构，对国家和国际烟草控制努力的特殊贡献，及其参与国家和国际烟草控制努力的极端重要性。
　　认识到需警惕烟草业阻碍或破坏烟草控制工作的任何努力，并需掌握烟草业采取的对烟草控制工作产生负面影响的活动，忆及联合国大会1966年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定人人有权享有能达到的最高的身心健康的标准，还忆及世界卫生组织《组织法》序言，它宣称享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各异，而分轩轾。
　　决心在考虑目前和有关的科学、技术和经济问题的基础上促进烟草控制措施，忆及联合国大会1979年12月18日通过的《消除对妇女一切形式歧视公约》规定，该公约各缔约国应采取适当的措施，在卫生保健领域消除对妇女的歧视，进一步忆及联合国大会1989年11月20日通过的《儿童权利公约》规定，该公约各缔约国确认儿童有权享有可达到的最高标准的健康。兹议定如下：
　　第Ⅰ部分引言

第1条　

术语的使用
　　为本公约目的：
　　(a)“非法贸易”系指法律禁止的，并与生产、装运、接收、持有、分发、销售或购买有关的任何行径或行为，包括意在便利此类活动的任何行径或行为；
　　(b)“区域经济一体化组织”系指若干主权国家组成的组织，它已由其成员国让渡处理一系列事项，包括就这些事项做出对其成员国有约束力的决定的授权(在相关处，“国家的”亦指区域经济一体化组织)；
　　(c)“烟草广告和促销”系指任何形式的商业性宣传、推介或活动，其目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用；
　　(d)“烟草控制”系指通过消除或减少人群消费烟草制品和接触烟草烟雾，旨在促进其健康的一系列减少烟草供应、需求和危害的战略；
　　(e)“烟草业”系指烟草生产商、烟草制品批发商和进口商；
　　(f)“烟草制品”系指全部或部分由烟叶作为原材料生产的供抽吸、吸吮、咀嚼或鼻吸的制品；
　　(g)“烟草赞助”系指目的、效果或可能的效果在于直接或间接地推销烟草制品或促进烟草使用的，对任何事件、活动或个人的任何形式的捐助。

第2条　

本公约与其他协定和法律文书的关系
　　1.为了更好地保护人类健康，鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。
　　2.本公约及其议定书的各项规定决不影响各缔约方就与本公约及其议定书有关的事项或本公约及其议定书之外的其他事项达成双边或多边协定，包括区域或次区域协定的权利，只要此类协定与本公约及其议定书所规定的义务相一致。有关缔约方应通过秘书处将此类协定通报缔约方会议。
　　第Ⅱ部分目标、指导原则和一般义务

第3条　

目标
　　本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。

第4条　

指导原则
　　各缔约方为实现本公约及其议定书的目标和实施其各项规定，除其他外，应遵循下列指导原则：
　　1.宜使人人了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健康后果、成瘾性和致命威胁，并宜在适当的政府级别考虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。
　　2.在国家、区域和国际层面需要强有力的政治承诺以制定和支持多部门的综合措施和协调一致的应对行动，考虑：
　　(a)需采取措施防止所有人接触烟草烟雾；
　　(b)需采取措施防止初吸，促进和支持戒烟以及减少任何形式的烟草制品消费；
　　(c)需采取措施促进土著居民和社区参与制定、实施和评价在社会和文化方面与其需求和观念相适应的烟草控制规划；以及
　　(d)需采取措施，在制定烟草控制战略时考虑不同性别的风险。
　　3.结合当地文化、社会、经济、政治和法律因素开展国际合作，尤其是技术转让、知识和经济援助以及提供相关专长，以制定和实施有效烟草控制规划，是本公约的一个重要组成部分。
　　4.在国家、区域和全球各级采取多部门综合措施和对策以减少所有烟草制品的消费至关重要，以便根据公共卫生原则防止由烟草消费和接触烟草烟雾引起的疾病、过早丧失功能和死亡的发生。
　　5.各缔约方在其管辖范围内明确与责任相关的事项是烟草综合控制的重要部分。
　　6.宜在国家制定的可持续发展战略框架下认识和强调技术和财政援助的重要性，以便帮助发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方因烟草控制规划而使其生计受到严重影响的烟草种植者和工人进行经济过渡。
　　7.为了实现本公约及其议定书的目标，民间社会的参与是必要的。

第5条　

一般义务
　　1.每一缔约方应根据本公约及其作为缔约方的议定书，制定、实施、定期更新和审查国家多部门综合烟草控制战略、计划和规划。
　　2.为此目的，每一缔约方应根据其能力：
　　(a)设立或加强并资助国家烟草控制协调机构或联络点；和
　　(b)采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施并酌情与其他缔约方合作，以制定适当的政策，防止和减少烟草消费、尼古丁成瘾和接触烟草烟雾。
　　3.在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，各缔约方应根据国家法律采取行动，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。
　　4.各缔约方应开展合作，为实施本公约及其作为缔约方的议定书制定提议的措施、程序和准则。
　　5.各缔约方应酌情同有关国际和区域政府间组织及其他机构合作，以实现本公约及其作为缔约方的议定书的目标。
　　6.各缔约方应在其拥有的手段和资源范围内开展合作，通过双边和多边资助机制为本公约的有效实施筹集财政资源。
　　第Ⅲ部分减少烟草需求的措施

第6条　

减少烟草需求的价格和税收措施
　　1.各缔约方承认价格和税收措施是减少各阶层人群特别是青少年烟草消费的有效和重要手段。
　　2.在不损害各缔约方决定和制定其税收政策的主权时，每一缔约方宜考虑其有关烟草控制的国家卫生目标，并酌情采取或维持可包括以下方面的措施：
　　(a)对烟草制品实施税收政策并在适宜时实施价格政策，以促进旨在减少烟草消费的卫生目标；和
　　(b)酌情禁止或限制向国际旅行者销售和/或由其进口免除国内税和关税的烟草制品。
　　3.各缔约方应根据第21条在向缔约方会议提交的定期报告中提供烟草制品税率及烟草消费趋势。

第7条　

减少烟草需求的非价格措施
　　各缔约方承认综合的非价格措施是减少烟草消费的有效和重要手段。每一缔约方应采取和实行依照第8条至第13条履行其义务所必要的有效的立法、实施、行政或其他措施，并应酌情为其实施直接或通过有关国际机构开展相互合作。缔约方会议应提出实施这些条款规定的适宜准则。

第8条　

防止接触烟草烟雾
　　1.各缔约方承认科学已明确证实接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失。
　　2.每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。

第9条　

烟草制品成分管制
　　缔约方会议应与有关国际机构协商提出检测和测量烟草制品成分和燃烧释放物的指南以及对这些成分和释放物的管制指南。经有关国家当局批准，每一缔约方应对此类检测和测量以及此类管制采取和实行有效的立法、实施和行政或其他措施。

第10条　

烟草制品披露的规定
　　每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，要求烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。每一缔约方应进一步采取和实行有效措施以公开披露烟草制品有毒成分和它们可能产生的释放物的信息。

第11条　

烟草制品的包装和标签
　　1.每一缔约方应在本公约对该缔约方生效后三年内，根据其国家法律采取和实行有效措施以确保：
　　(a)烟草制品包装和标签不得以任何虚假、误导、欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品，包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语、描述、商标、图形或任何其他标志。其可包括“低焦油”、“淡味”、“超淡味”或“柔和”等词语；和
　　(b)在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上带有说明烟草使用有害后果的健康警语，并可包括其他适宜信息。这些警语和信息：
　　(ⅰ)应经国家主管当局批准，
　　(ⅱ)应轮换使用，
　　(ⅲ)应是大而明确、醒目和清晰的，
　　(ⅳ)宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%，
　　(ⅴ)可采取或包括图片或象形图的形式。
　　2.除本条第1(b)款规定的警语外，在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上，还应包含国家当局所规定的有关烟草制品成分和释放物的信息。
　　3.每一缔约方应规定，本条第1(b)款以及第2款规定的警语和其他文字信息，应以其一种或多种主要语言出现在烟草制品每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上。
　　4.就本条而言，与烟草制品有关的“外部包装和标签”一词，适用于烟草制品零售中使用的任何包装和标签。

第12条　

教育、交流、培训和公众意识
　　每一缔约方应酌情利用现有一切交流手段，促进和加强公众对烟草控制问题的认识。为此目的，每一缔约方应采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施以促进：
　　(a)广泛获得有关烟草消费和接触烟草烟雾对健康危害，包括成瘾性的有效综合的教育和公众意识规划；
　　(b)有关烟草消费和接触烟草烟雾对健康的危害，以及第14.2条所述的戒烟和无烟生活方式的益处的公众意识；
　　(c)公众根据国家法律获得与本公约目标有关的关于烟草业的广泛信息；
　　(d)针对诸如卫生工作者、社区工作者、社会工作者、媒体工作者、教育工作者、决策者、行政管理人员和其他有关人员的有关烟草控制的有效适宜的培训或宣传和情况介绍规划；
　　(e)与烟草业无隶属关系的公立和私立机构以及非政府组织在制定和实施部门间烟草控制规划和战略方面的意识和参与；以及
　　(f)有关烟草生产和消费对健康、经济和环境的不利后果信息的公众意识和获得。

第13条　

烟草广告、促销和赞助
　　1.各缔约方认识到广泛禁止广告、促销和赞助将减少烟草制品的消费。
　　2.每一缔约方应根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。根据该缔约方现有的法律环境和技术手段，其中应包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。就此，每一缔约方在公约对其生效后的五年内，应采取适宜的立法、实施、行政和/或其他措施，并应按第21条的规定相应地进行报告。
　　3.因其宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止措施的缔约方，应限制所有的烟草广告、促销和赞助。根据该缔约方目前的法律环境和技术手段，应包括限制或广泛禁止源自其领土并具有跨国影响的广告、促销和赞助。就此，每一缔约方应采取适宜的立法、实施、行政和/或其他措施并按第21条的规定相应地进行报告。
　　4.根据其宪法或宪法原则，每一缔约方至少应：
　　(a)禁止采用任何虚假、误导或欺骗或可能对其特性、健康影响、危害或释放物产生错误印象的手段，推销烟草制品的所有形式的烟草广告、促销和赞助；
　　(b)要求所有烟草广告，并在适当时包括促销和赞助带有健康或其他适宜的警语或信息；
　　(c)限制采用鼓励公众购买烟草制品的直接或间接奖励手段；
　　(d)对于尚未采取广泛禁止措施的缔约方，要求烟草业向有关政府当局披露用于尚未被禁止的广告、促销和赞助的开支。根据国家法律，这些政府当局可决定向公众公开并根据第21条向缔约方会议提供这些数字；
　　(e)在五年之内，在广播、电视、印刷媒介和酌情在其他媒体如因特网上广泛禁止烟草广告、促销和赞助，如某一缔约方因其宪法或宪法原则而不能采取广泛禁止的措施，则应在上述期限内和上述媒体中限制烟草广告、促销和赞助；以及
　　(f)禁止对国际事件、活动和/或其参加者的烟草赞助；若缔约方因其宪法或宪法原则而不能采取禁止措施，则应限制对国际事件、活动和/或其参加者的烟草赞助。
　　5.鼓励缔约方实施第4款所规定义务之外的措施。
　　6.各缔约方应合作发展和促进消除跨国界广告的必要技术和其他手段。
　　7.已实施禁止某些形式的烟草广告、促销和赞助的缔约方有权根据其国家法律禁止进入其领土的此类跨国界烟草广告、促销和赞助，并实施与源自其领土的国内广告、促销和赞助所适用的相同处罚。本款并不构成对任何特定处罚的认可或赞成。
　　8.各缔约方应考虑制定一项议定书，确定需要国际合作的广泛禁止跨国界广告、促销和赞助的适当措施。

第14条　

与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施
　　1.每一缔约方应考虑到国家现状和重点，制定和传播以科学证据和最佳实践为基础的适宜、综合和配套的指南，并应采取有效措施以促进戒烟和对烟草依赖的适当治疗。
　　2.为此目的，每一缔约方应努力：
　　(a)制定和实施旨在促进戒烟的有效的规划，诸如在教育机构、卫生保健设施、工作场所和体育环境等地点的规划；
　　(b)酌情在卫生工作者、社区工作者和社会工作者的参与下，将诊断和治疗烟草依赖及对戒烟提供的咨询服务纳入国家卫生和教育规划、计划和战略；
　　(c)在卫生保健设施和康复中心建立烟草依赖诊断、咨询、预防和治疗的规划；以及
　　(d)依照第22条的规定，与其他缔约方合作促进获得可负担得起的对烟草依赖的治疗，包括药物制品。此类制品及其成分适当时可包括药品、给药所用的产品和诊断制剂。
　　第Ⅳ部分减少烟草供应的措施

第15条　

烟草制品非法贸易
　　注：在谈判前和整个谈判期间关于及早制定有关烟草制品非法贸易的议定书已有一定的讨论。制定这一议定书的谈判可以在通过《烟草控制框架公约》后立即由政府间谈判机构启动，或在更晚的阶段，由缔约方会议启动。
　　1.各缔约方认识到消除一切形式的烟草制品非法贸易，包括走私、非法生产和假冒，以及制定和实施除次区域、区域和全球协定之外的有关国家法律，是烟草控制的基本组成部分。
　　2.每一缔约方应采取和执行有效的立法、实施、行政或其他措施，以确保所有烟草制品每盒和单位包装以及此类制品的任何外包装有标志以协助各缔约方确定烟草制品的来源，并且根据国家法律和有关的双边或多边协定协助各缔约方确定转移地点并监测、记录和控制烟草制品的流通及其法律地位。此外，每一缔约方应：
　　(a)要求在其国内市场用于零售和批发的烟草制品的每盒和单位包装带有一项声明：“只允许在(插入国家、地方、区域或联邦的地域名称)销售”，或含有说明最终目的地或能帮助当局确定该产品是否可在国内市场合法销售的任何其他有效标志；和
　　(b)酌情考虑发展实用的跟踪和追踪制度以进一步保护销售系统并协助调查非法贸易。
　　3.每一缔约方应要求以清晰的形式和/或以本国一种或多种主要语言提供本条第2款中规定的包装信息或标志。
　　4.为消除烟草制品非法贸易，每一缔约方应：
　　(a)监测和收集关于烟草制品跨国界贸易，包括非法贸易的数据，并根据国家法律和适用的有关双边或多边协定在海关、税务和其他有关部门之间交换信息；
　　(b)制定或加强立法，通过适当的处罚和补救措施，打击包括假冒和走私卷烟在内的烟草制品非法贸易；
　　(c)采取适当措施，确保在可行的情况下采用有益于环境的方法，销毁或根据国家法律处理没收的所有生产设备、假冒和走私卷烟及其他烟草制品；
　　(d)采取和实施措施，以监测、记录和控制在其管辖范围内持有或运送的免除国内税或关税的烟草制品的存放和销售；以及
　　(e)酌情采取措施，使之能没收烟草制品非法贸易所得。
　　5.根据第21条的规定，各缔约方应在给缔约方会议的定期报告中酌情以汇总形式提供依照本条第4(a)和4(d)款收集的信息。
　　6.各缔约方应酌情并根据国家法律促进国家机构以及有关区域和国际政府间组织之间在调查、起诉和诉讼程序方面的合作，以便消除烟草制品非法贸易。应特别重视区域和次区域级在打击烟草制品非法贸易方面的合作。
　　7.每一缔约方应努力采取和实施进一步措施，适宜时，包括颁发许可证，以控制或管制烟草制品的生产和销售，从而防止非法贸易。

第16条　

向未成年人销售和由未成年人销售
　　1.每一缔约方应在适当的政府级别采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施禁止向低于国内法律、国家法律规定的年龄或18岁以下者出售烟草制品。这些措施可包括：
　　(a)要求所有烟草制品销售者在其销售点内设置关于禁止向未成年人出售烟草的清晰醒目告示，并且当有怀疑时，要求每一购买烟草者提供适当证据证明已达到法定年龄；
　　(b)禁止以可直接选取烟草制品的任何方式，例如售货架等出售此类产品；
　　(c)禁止生产和销售对未成年人具有吸引力的烟草制品形状的糖果、点心、玩具或任何其他实物；以及
　　(d)确保其管辖范围内的自动售烟机不能被未成年人所使用，且不向未成年人促销烟草制品。
　　2.每一缔约方应禁止或促使禁止向公众尤其是未成年人免费分发烟草制品。
　　3.每一缔约方应努力禁止分支或小包装销售卷烟，因这种销售会提高未成年人对此类制品的购买能力。
　　4.各缔约方认识到，防止向未成年人销售烟草制品的措施宜酌情与本公约中所包含的其他规定一并实施，以提高其有效性。
　　5.当签署、批准、接受、核准或加入本公约时，或在其后的任何时候，缔约方可通过有约束力的书面声明表明承诺在其管辖范围内禁止使用自动售烟机，或在适宜时完全禁止自动售烟机。依据本条所作的声明应由保存人周知本公约所有缔约方。
　　6.每一缔约方应采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，包括对销售商和批发商实行处罚，以确保遵守本条第1-5款中包含的义务。
　　7.每一缔约方宜酌情采取和实行有效的立法、实施、行政或其他措施，禁止由低于国内法律、国家法律规定的年龄或18岁以下者销售烟草制品。

第17条　

对经济上切实可行的替代活动提供支持
　　各缔约方应相互合作并与有关国际和区域政府间组织合作，为烟草工人、种植者，以及在某些情况下对个体销售者酌情促进经济上切实可行的替代生计。
　　第V部分保护环境

第18条　

保护环境和人员健康
　　各缔约方同意在履行本公约之下的义务时，在本国领土内的烟草种植和生产方面对保护环境和与环境有关的人员健康给予应有的注意。
　　第Ⅵ部分与责任有关的问题

第19条　

责任
　　1.为烟草控制的目的，必要时，各缔约方应考虑采取立法行动或促进其现有法律，以处理刑事和民事责任，适当时包括赔偿。
　　2.根据第21条的规定，各缔约方应相互合作，通过缔约方会议交换信息，包括：
　　(a)根据第20.3(a)条有关烟草制品消费和接触烟草烟雾对健康影响的信息；和
　　(b)已生效的立法、法规以及相关判例的信息。
　　3.各缔约方在适当时并经相互同意，在其国家立法、政策、法律惯例和可适用的现有条约安排的限度内，就本公约涉及的民事和刑事责任的诉讼相互提供协助。
　　4.本公约应不以任何方式影响或限制缔约方已有的、相互利用对方法院的任何权力。
　　5.如可能，缔约方会议可在初期阶段，结合有关国际论坛正在开展的工作，审议与责任有关的事项，包括适宜的关于这些事项的国际方式和适宜的手段，以便应缔约方的要求支持其根据本条进行立法和其他活动。
　　第Ⅶ部分科学和技术合作与信息通报

第20条　

研究、监测和信息交换
　　1.各缔约方承诺开展和促进烟草控制领域的国家级的研究，并在区域和国际层面内协调研究规划。为此目的，每一缔约方应：
　　(a)直接或通过有关国际和区域政府间组织及其他机构，启动研究和科学评估并在该方面进行合作，以促进和鼓励有关烟草消费和接触烟草烟雾的影响因素和后果的研究及确定替代作物的研究；和
　　(b)在相关国际和区域政府间组织及其他机构的支持下，促进和加强对所有从事烟草控制活动，包括从事研究、实施和评价人员的培训和支持。
　　2.各缔约方应酌情制定烟草消费和接触烟草烟雾的流行规模、模式、影响因素和后果的国家、区域和全球的监测规划。为此，缔约方应将烟草监测规划纳入国家、区域和全球健康监测规划，使数据具有可比性，并在适当时在区域和国际层面进行分析。
　　3.各缔约方认识到国际和区域政府间组织及其他机构提供的财政和技术援助的重要性。
　　各缔约方应努力：
　　(a)逐步建立烟草消费和有关社会、经济及健康指标的国家级的流行病学监测体系；
　　(b)在区域和全球烟草监测，以及关于本条第3(a)款所规定指标的信息交换方面与相关的国际和区域政府间组织及其他机构合作，包括政府机构和非政府机构；以及
　　(c)与世界卫生组织合作，针对烟草相关监测资料的收集、分析和传播制定一般的指导原则或工作程序。
　　4.各缔约方应根据国家法律促进和便利可公开获得的与本公约有关的科学、技术、社会经济、商业和法律资料以及有关烟草业业务和烟草种植的信息交换，同时这种做法应考虑并注意到发展中国家及经济转轨国家缔约方的特殊需求。每一缔约方应努力：
　　(a)逐步建立和保持更新的烟草控制法律和法规，及适当的执法情况和相关判例数据库，并合作制定区域和全球烟草控制规划；
　　(b)根据本条第3(a)款逐步建立和保持国家监测规划的更新数据；以及
　　(c)与有关国际组织合作，逐步建立并保持全球系统，定期收集和传播烟草生产、加工和对本公约或国家烟草控制活动有影响的烟草业有关活动的信息。
　　5.各缔约方宜在其为成员的区域和国际政府间组织、以及金融和开发机构中进行合作，促进和鼓励向本公约秘书处提供技术和财务资源，以协助发展中国家缔约方及经济转轨国家缔约方履行其关于研究、监测和信息交换的承诺。

第21条　

报告和信息交换
　　1.各缔约方应定期通过秘书处向缔约方会议提交实施本公约的情况报告，其中宜包括以下方面：
　　(a)为执行本公约所采取的立法、实施、行政或其他措施的信息；
　　(b)在本公约实施中遇到的任何制约或障碍以及为克服这些障碍所采取措施的适宜信息；
　　(c)为烟草控制活动提供或接受的财政和技术援助的适宜信息；
　　(d)第20条中规定的监测和研究信息；以及
　　(e)第6.3、13.2、13.3、13.4(d)、15.5和19.2条中规定的信息。
　　2.各缔约方提供此类报告的频率和格式应由缔约方会议确定。各缔约方应在本公约对其生效后两年内提供第一次报告。
　　3.依照第22和26条，缔约方会议应考虑作出安排，以便协助有此要求的发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方履行其在本条下的义务。
　　4.依照本公约进行的报告和信息交换应遵循本国有关保密和隐私权的法律。经共同商定，各缔约方应对交换的机密信息提供保护。

第22条　

科学、技术和法律方面的合作及有关专业技术的提供
　　1.考虑到发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的需求，各缔约方应直接或通过有关国际机构进行合作，以增强履行由本公约产生的各项义务的能力。经相互同意，此类合作应促进技术、科学和法律专长及工艺技术的转让，以制定和加强国家烟草控制战略、计划和规划。除其他外，其目的是：
　　(a)促进与烟草控制有关的技术、知识、技能、能力和专长的开发、转让和获得；
　　(b)除其他外，通过下列方式提供技术、科学、法律和其他专业技术专长，其目的是制定和加强国家烟草控制战略、计划和规划以执行本公约：
　　(ⅰ)根据要求，协助建立强有力的立法基础以及技术规划，包括预防初吸、促进戒烟和防止接触烟草烟雾的规划；
　　(ⅱ)以经济上切实可行的方式酌情帮助烟草工人开发经济上和法律上切实可行的适宜的替代生计；以及
　　(ⅲ)以经济上切实可行的方式酌情帮助烟草种植者从烟草种植转向其他替代农作物；
　　(c)根据第12条支持对有关人员的适宜的培训或宣传规划；
　　(d)酌情为烟草控制战略、计划和规划提供必要的物资、设备、用品和后勤支持；
　　(e)确定烟草控制方法，包括对尼古丁成瘾的综合治疗；以及
　　(f)酌情促进对综合治疗尼古丁成瘾方法的研究，以增强对该方法的经济承受能力。
　　2.缔约方会议应利用根据第26条获得的财政支持，促进和推动技术、科学和法律专长以及工艺的转让。
　　第Ⅷ部分机构安排和财政资源

第23条　

缔约方会议
　　1.特此设立缔约方会议。缔约方会议第一次会议应由世界卫生组织于本公约生效后一年内召开。缔约方会议将在其第一次会议上决定其后的常会地点和时间。
　　2.缔约方会议可于其认为必要的其他时间，或经任何缔约方书面要求，在公约秘书处将该要求通报各缔约方后六个月内至少有三分之一缔约方表示支持的情况下，举行特别会议。
　　3.缔约方会议应在其第一次会议上以协商一致的方式通过其《议事规则》。
　　4.缔约方会议应以协商一致的方式通过其本身的以及指导资助任何可能设立的附属机构的财务细则以及管理秘书处运转的财务规则。它应在每次常会上通过直至下次常会的财务周期预算。
　　5.缔约方会议应定期审评本公约的实施情况和做出促进公约有效实施的必要决定，并可根据第28、29和33条通过议定书、附件及对公约的修正案。为此目的，它应：
　　(a)促进和推动依照第20和21条进行的信息交换；
　　(b)促进和指导除第20条的规定外与实施本公约有关的研究和数据收集的可比方法的制订和定期改进；
　　(c)酌情促进战略、计划、规划以及政策、立法和其他措施的制定、实施和评价；
　　(d)审议各缔约方根据第21条提交的报告并通过关于本公约实施情况的定期报告；
　　(e)根据第26条促进和推动实施本公约的财政资源的筹集；
　　(f)设立为实现本公约的目标所需的附属机构；
　　(g)酌情要求联合国系统的适当和相关组织和机构、其他国际和区域政府间组织以及非政府组织和机构为加强本公约的实施提供服务、合作和信息；以及
　　(h)依据实施本公约所取得的经验，酌情考虑采取其他行动以实现本公约的目标。
　　6.缔约方会议应制订观察员参加其会议的标准。

第24条　

秘书处
　　1.缔约方会议应指定一个常设秘书处并为其运转作出安排。缔约方会议应努力在其第一次会议完成此项工作。
　　2.在指定和成立常设秘书处之前，本公约秘书处的职能应由世界卫生组织提供。
　　3.秘书处的职能应为：
　　(a)为缔约方会议及任何附属机构的各届会议作出安排并提供所需的服务；
　　(b)转递它收到的依照本公约提交的报告；
　　(c)在公约规定提供的信息的汇编和交换方面，向提出要求的各缔约方，特别是发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方提供支持；
　　(d)在缔约方会议的指导下，编写其在本公约下开展活动的报告，并提交给缔约方会议；
　　(e)在缔约方会议的指导下，确保与有关国际和区域政府间组织及其他机构的必要协调；
　　(f)在缔约方会议的指导下，为有效履行其职能，进行有关行政或契约安排；以及
　　(g)履行本公约及其任何议定书所规定的其他秘书处职能和缔约方会议可能决定的其他职能。

第25条　

缔约方会议与政府间组织的关系
　　为了提供实现本公约目标所需的技术和财政合作，缔约方会议可要求有关国际和区域政府间组织，包括金融和开发机构开展合作。

第26条　

财政资源
　　1.各缔约方认识到财政资源在实现本公约目标方面发挥的重要作用。
　　2.每一缔约方应根据其国家计划、优先事项和规划为其旨在实现本公约目标的国家活动提供财政支持。
　　3.各缔约方应酌情促进利用双边、区域、次区域和其他多边渠道，为制定和加强发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的多部门综合烟草控制规划提供资金。因此，应在国家制定的可持续发展战略中强调和支持经济上切实可行的烟草生产替代生计，包括作物多样化。
　　4.参加有关区域和国际政府间组织以及金融和开发机构的缔约方，应鼓励这些机构为发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方提供财政援助，以协助其实现本公约规定的义务，并且不限制其在这些组织中的参与权利。
　　5.各缔约方同意：
　　(a)为协助各缔约方实现本公约规定的义务，宜筹集和利用一切可用于烟草控制活动的潜在的和现有的，无论公共的还是私人的财政、技术或其他资源，以使所有缔约方，尤其是发展中国家和经济转轨国家缔约方受益；
　　(b)秘书处应根据发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的要求，通报现有的可用于帮助其实现公约规定义务的资金来源；
　　(c)缔约方会议应在其第一次会议上根据秘书处进行的研究和其他有关信息，审查现有和潜在的援助资源和机制，并考虑其充分性；以及
　　(d)缔约方会议应根据审查结果，确定加强现有机制或建立一个自愿全球基金或其他适当财政资源的必要性，以便为发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方的需求提供额外财政资源，帮助其实现本公约的目标。
　　第Ⅸ部分争端解决

第27条　

争端解决
　　1.如两个或两个以上缔约方之间就本公约的解释或适用发生争端时，有关缔约方应通过外交途径谈判或寻求其自行选择的任何其他和平方式解决此争端，包括斡旋、调停或和解。未能通过斡旋、调停或和解达成一致的，并不免除争端各当事方继续寻求解决该争端的责任。
　　2.当批准、接受、核准、正式确认或加入本公约时，或在其后的任何时候，国家或区域经济一体化组织可书面向保存人声明，对未能根据本条第1款解决的争端，其接受根据缔约方会议以协商一致方式通过的程序进行的特别仲裁作为强制性手段。
　　3.除非有关议定书另有规定，本条规定应适用于各缔约方之间的任何议定书。
　　第Ⅹ部分公约的发展

第28条　

公约的修正
　　1.任何缔约方可提出对本公约的修正案。此类修正案将由缔约方会议进行审议。
　　2.本公约的修正案应由缔约方会议通过。对本公约提出的任何修正案的案文，应由秘书处在拟议通过该修正案的会议之前至少六个月通报各缔约方。秘书处还应将提出的修正案案文通报本公约各签署方，并送交保存人以供参考。
　　3.各缔约方应尽一切努力以协商一致方式，就对本公约提出的任何修正案达成协议。
　　如为谋求协商一致已尽了一切努力，仍未达成协议，作为最后的方式，该修正案应以出席会议并参加表决的缔约方四分之三多数票通过。为本条之目的，出席会议并参加表决的缔约方系指出席会议并投赞成或反对票的缔约方。通过的任何修正案应由秘书处送交保存人，再由保存人转送所有缔约方以供其接受。
　　4.对修正案的接受文书应交存于保存人。根据本条第3款通过的修正案，对接受该修正案的缔约方，应于保存人收到本公约至少三分之二缔约方的接受文书之日后的第九十天起生效。
　　5.对于任何其他缔约方，修正案应在该缔约方向保存人交存接受该修正案的接受书之日后第九十天起对其生效。

第29条　

公约附件的通过和修正
　　1.本公约的附件及其修正案应根据第28条中规定的程序提出、通过和生效。
　　2.本公约的附件应构成本公约不可分割的组成部分，除另有明文规定外，凡提到本公约即同时提到其任何附件。
　　3.附件应限于与程序、科学、技术或行政事项有关的清单、表格及任何其他描述性材料。
　　第XI部分最后条款

第30条　

保留
　　对本公约不得作任何保留。

第31条　

退约
　　1.自本公约对一缔约方生效之日起两年后，该缔约方可随时向保存人发出书面通知退出本公约。
　　2.任何退出，应自保存人收到退出通知之日起一年期满时生效，或在退出通知中所指明的一年之后的某日期生效。
　　3.退出本公约的任何缔约方应被视为也退出其作为缔约方的任何议定书。

第32条　

表决权
　　1.除本条第2款所规定外，本公约每一缔约方应有一票表决权。
　　2.区域经济一体化组织在其权限内的事项上应行使票数与其作为本公约缔约方的成员国数目相同的表决权。如果一个此类组织的任一成员国行使自己的表决权，则该组织不得再行使表决权，反之亦然。

第33条　

议定书
　　1.任何缔约方可提议议定书。此类提案将由缔约方会议进行审议。
　　2.缔约方会议可通过本公约的议定书。在通过议定书时，应尽一切努力达成一致意见。
　　如为谋求协商一致已尽了一切努力，仍未达成协议，作为最后的方式，该议定书应以出席会议并参加表决的缔约方四分之三多数票通过。为本条之目的，出席会议并参加表决的缔约方系指出席会议并投赞成或反对票的缔约方。
　　3.提议的任何议定书文本，应由秘书处在拟议通过该议定书的会议至少六个月之前通报各缔约方。
　　4.只有本公约的缔约方可成为议定书的缔约方。
　　5.本公约的任何议定书只应对所述议定书的缔约方有约束力。只有某一议定书的缔约方可做出限于该议定书相关事项的决定。
　　6.任何议定书的生效条件应由该议定书予以确定。

第34条　

签署
　　本公约应自2003年6月16日至2003年6月22日在日内瓦世界卫生组织总部，其后自2003年6月30日至2004年6月29日在纽约联合国总部，开放供世界卫生组织所有会员国、非世界卫生组织会员国但系联合国成员国的任何国家以及区域经济一体化组织签署。

第35条　

批准、接受、核准、正式确认或加入
　　1.本公约应由各国批准、接受、核准或加入和各区域经济一体化组织正式确认或加入。
　　公约应自签署截止日之次日起开放供加入。批准、接受、核准、正式确认或加入的文书应交存于保存人。
　　2.任何成为本公约缔约方而其成员均非缔约方的区域经济一体化组织，应受本公约一切义务的约束。如那些组织的一个或多个成员国为本公约的缔约方，该组织及其成员国应决定各自在履行公约义务方面的责任。在此情况下，该组织及其成员国无权同时行使本公约规定的权利。
　　3.区域经济一体化组织应在其有关正式确认的文书或加入的文书中声明其在本公约所规定事项上的权限。这些组织还应将其权限范围的任何重大变更通知保存人，再由保存人通知各缔约方。

第36条　

生效
　　1.本公约应自第四十份批准、接受、核准、正式确认或加入的文书交存于保存人之日后第九十天起生效。
　　2.对于在本条第1款中规定的生效条件达到之后批准、接受、核准或加入本公约的每个国家，本公约应自其交存、批准、接受、核准或加入的文书之日后第九十天起生效。
　　3.对于在达到本条第1款规定的生效条件之后交存正式确认的文书或加入的文书的每个区域经济一体化组织，本公约应自其交存正式确认或加入的文书之日后第九十天起生效。
　　4.为本条之目的，区域经济一体化组织所交存的任何文书不应被视为该组织成员国所交存文书之外的额外文书。

第37条　

保存人
　　联合国秘书长应为本公约及其修正案和根据第28、29和33条通过的议定书和附件的保存人。

第38条　

作准文本
　　本公约正本交存于联合国秘书长，其阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文和西班牙文文本同为作准。
　　下列签署人，经正式授权，在本公约上签字，以昭信守。
　　二〇〇三年月日订于日内瓦。

没有精神卫生就没有健康

●世卫组织《组织法》对健康的定义 “健康不仅为疾病或羸弱之消除，而系体格、精神与社会之完全健康状态”，明确指出了精神卫生的基本性质。精神卫生是此定义不可或缺的部分。

●在预防诸如感染或心血管疾病方面适用的公共卫生与健康促进的目标和传统，也同样有效适用于精神卫生领域。

精神卫生不仅是没有精神障碍

●精神卫生的概念是指一种健康状态，在这种状态中，每个人能够实现自己的能力，能够应付正常的生活压力，能够有成效地从事工作，并能够对其社区作出贡献。

●从积极意义上来说，精神卫生是个人和社区保持健康和有效发挥作用的基础。在不同文化对精神卫生的各种各样范围广泛的诠释之间，其核心概念是一致的。

●精神卫生促进涵盖各种各样的战略，所有目的都在于对精神卫生产生积极影响。像所有健康促进一样，精神卫生促进包括采取行动创造支持精神卫生并允许人们采纳并保持健康生活方式的生活条件和环境。这包括采取一系列行动增加机会，使更多人体验更好的精神卫生。

精神卫生由社会经济和环境因素决定

●与一般健康与疾病一样，精神卫生与精神卫生障碍由多种相互作用的社会、心理和生物因素决定。

●最明显的证据与包括教育程度低在内的贫穷指标相关，在有些研究中与住房简陋和收入菲薄有关。持续存在并不断增长的个人和社区的社会经济劣势被认为是精神卫生的高危因素。

●不安全与无助的经历、快速社会变化以及暴力和身体健康不良的风险等因素可解释每个社区中劣势群体对精神卫生障碍的较大脆弱性。

●尊重和保护基本公民、政治、社会经济和文化权利的环境也是精神卫生促进的基础。如果没有这些权利所提供的安全与自由，保持高度精神卫生非常困难。

精神卫生与行为相联系

●精神、社会和行为健康问题可能会相互作用，加剧其对行为和健康的影响。

●一方面是物质滥用、暴力和对妇女儿童的虐待，另一方面是艾滋病毒/艾滋病、抑郁和焦虑等健康问题，在失业率高、收入低、教育程度有限、工作有压力、性别歧视、社会排斥、生活方式不健康和人权遭到侵犯的条件下，这两方面问题更普遍而且更难于应对。

加强精神卫生促进的价值和可见性

●国家精神卫生政策不应只关注精神卫生障碍，还应认识到并处理促进精神卫生方面较宽泛的问题。这些问题涉及上述社会经济和环境因素以及行为。这要求包括教育、劳动、司法、运输、环境、住房和福利在内的政府和工商部门与卫生部门，一同将精神卫生促进纳入主流政策和规划。地方级和国家级政府中的决策者尤其重要，他们的行动以不为其所知的方式对精神卫生问题产生影响。

即使在贫穷人口中，对促进精神卫生也存在富有成本效益的干预措施

●低成本、高效益并以证据为基础的促进精神卫生干预措施包括：

●早期儿童期干预（例如在劣势人口中对孕妇进行家访、学前心理社会干预、营养与心理社会措施相结合的干预）。

●向儿童提供支持（例如技能建设规划、儿童与青少年发展规划）

●赋予妇女社会经济权利（例如改善获取教育与小额贷款方案）

●向老龄人口提供社会支持（例如帮助行动、老年人社区和日托中心）；

●针对包括少数民族、土著人民、移民和受到冲突与灾难影响的人民在内的脆弱群体的规划（例如灾后心理社会干预）；

●学校中的精神卫生促进活动（例如支持学校生态变化的规划、对儿童友好的学校）

●工作中的精神卫生干预（例如预防压力规划）

●住房政策（例如改善住房）

●预防暴力规划（例如社区治安行动）；及

●社区发展规划（例如‘社区关怀’行动，统筹农村发展）

世卫组织与政府一同致力于促进精神卫生

●为实施这些有效干预措施，政府需通过一项精神卫生框架，以此推进卫生和社会经济发展的其它领域，从而使所有相关部门参与支持和评价旨在促进精神卫生的活动。

●世卫组织为执行旨在促进精神卫生的政策、计划和规划提供技术材料和建议，从而支持政府。

摘自卫生部网 www.moh.gov.cn 国际卫生动态 2007-12-06

感染和传播

性传播感染是主要通过人与人的性接触而传播的感染。有30多种不同的性传播细菌、病毒和寄生虫。其中一些，尤其是艾滋病毒和梅毒，还可能在妊娠和生育期间由母亲传播给孩子，并可通过血液制品和组织移植来传播。

一些最常见的性传播病原体可分为细菌、病毒和寄生虫所致不同种类。

常见的细菌感染

●淋球菌（造成淋病或淋球菌感染） 沙眼衣原体（造成衣原体感染）

●梅毒螺旋体（造成梅毒）

●杜克雷嗜血杆菌（造成软下疳）

●肉芽肿克雷白氏杆菌（以前称为肉芽肿荚膜杆菌，造成腹股沟肉芽肿）

常见的病毒感染

●艾滋病毒（造成艾滋病）

●单纯疱疹病毒2型（造成生殖器疱疹）

●人乳头瘤病毒（造成尖锐湿疣，某些亚型导致妇女宫颈癌）

●乙型肝炎病毒（造成肝炎，慢性肝炎可导致肝癌）

●巨细胞病毒（造成包括大脑、眼睛和肠道在内的许多器官炎症）

寄生生物

阴道毛滴虫（造成阴道滴虫病）

白色念珠菌（造成妇女外阴阴道炎；男子龟头和包皮炎症（阴茎头包皮炎））

性传播感染是一个公共卫生问题

按照1999年世卫组织的估计数，全世界15-49岁成人中每年可治愈的性传播感染（梅毒、淋病、衣原体和滴虫）新发病例为3.4亿*起 。
（*这是最近的可获数据。截至2005年的新估计数尚在编制中，将于2007年年底公布。）

在发展中国家，性传播感染及其并发症在成人求治的疾病种类中排在前五位。感染性传播感染可导致急性症状、慢性感染和严重的缓发性后果，比如不孕症、异位妊娠、宫颈癌，以及婴儿和成人的过早死亡。

性传播感染和预防妇女严重并发症

性传播感染是不孕症，尤其是妇女不孕症可预防的主要原因。在沙眼衣原体感染未得到治疗的妇女中，有10-40%的人诱发了盆腔炎症状疾病。感染后输卵管损伤造成30-40%的女性不孕症病例。此外，患有盆腔炎疾病的妇女罹患宫外孕（输卵管妊娠）的可能性很大，是未患盆腔炎妇女的6-10倍；有40-50%的异位妊娠可归咎于以前患过盆腔炎。感染某种人乳头瘤病毒可导致诱发生殖器官癌，特别是妇女宫颈癌。

性传播感染和怀孕的不良结果

未经治疗的性传播感染与新生儿先天性和围产期感染有关联，在感染率依然很高的地区尤其如此。

患有早期梅毒但未经治疗的孕妇，有25%的妊娠结果为死胎，14%为新生儿死亡 − 总的围产儿死亡率约为40%。例如，非洲孕妇中的梅毒患病率在4%至15%之间不等。在患有淋球菌感染但未经治疗的妇女中，多达35%的妊娠结果为自然流产和早产，多达10%为围产儿死亡。在没有预防措施的情况下，母亲患有淋病但未经治疗的30-50%的婴儿以及母亲患有衣原体感染但未经治疗的30%的婴儿将会患上严重的眼睛感染（新生儿眼炎），如果治疗不及时，有可能导致失明。据估计，全世界每年有1000至4000名新生儿因此疾病而失明。

性传播感染和艾滋病

患有溃疡性或非溃疡性（造成溃疡的性传播感染或不造成溃疡的性传播感染）感染而未经治疗者，感染和传播艾滋病毒的危险加大，可达10倍之高。因此，及时治疗性传播感染，对于减少艾滋病毒感染风险至关重要。控制性传播感染对于防止在高危人群以及一般人群中传播艾滋病毒也很重要。

预防性传播感染

避免感染或传播性传播感染的最有效方法是节制性交（即，口交、阴道性交或肛交），或者只同有长期互相单一性关系的未受感染的伴侣发生性交。男性乳胶避孕套若始终使用正确，对于减少艾滋病毒和其它性传播感染的传播，包括淋病、沙眼衣原体感染和滴虫病，是十分有效的。

无症状的性传播感染

一些性传播感染往往没有任何症状。例如，多达70%的妇女以及相当大一部分的男子虽然患有淋球菌感染和/或衣原体感染，但可能并无任何症状。如上所述，无论是有症状感染还是无症状感染，都会导致严重并发症。

性传播感染综合征和从综合征着手的患者管理

尽管有多种不同的病原体造成性传播感染，其中有些会产生类似的或同样的临床表现，称之为体征（个人或保健提供者在检查身体时所看到的现象）和症状（患者自我感觉的情况，比如疼痛或不适）。其中一些征兆和症状易于辨认，与病情相符，形成通常所称的综合征，说明存在一种或多种病原体。例如，淋病或衣原体都有可能单独或共同造成男子尿道流出分泌物。

常见性传播感染的主要症状有：

●尿道分泌物

●生殖器溃疡

●腹股沟肿胀（腹股沟淋巴结炎，即腹股沟出现肿块）

●阴囊肿胀

●阴道分泌物

●下腹疼痛

●新生儿眼感染（新生儿结膜炎）

性传播感染的传统诊断方法是通过实验室检测来进行的。然而，这些检测通常无法获得或太昂贵。1990年以来，对出现与特定性传播感染的确定体征和症状相一致的患者，世卫组织推荐采用从综合征着手的方法诊断和管理这些患者的性传播感染。

从综合征着手的方法是一种具有科学依据的方法，提供可使用的有效快速治疗。从综合征着手的方法使用流程图指导诊断和治疗，较之仅以临床判断为基础的诊断方法更为准确，即使对于有经验的人员也是如此，而且对于某些综合征较之采用实验室检测方法更具有成本效益。

但是，从综合征着手处理阴道分泌物病症，对淋病和衣原体的特异性较低，并将所有出现阴道分泌物的妇女作为宫颈感染治疗（假定性传播是她们出现分泌物的原因），在有些情况下导致的过度治疗达到令人无法接受的水平。出现不正常阴道分泌物的妇女主要应作为阴道感染接受治疗，根据淋病和衣原体的传播或风险情况才纳入对这些病原体的治疗。需要根据当地的情况判定引起特定综合征的生物体，并相应地调整流程图。

此外，应定期对引起每种综合征的生物体展开常规监测，以使推荐治疗方法保持有效。

预防和控制性传播感染的全球战略

控制性传播感染仍是世卫组织的优先重点事项。世界卫生大会在2006年5月认可预防和控制性传播感染的全球战略。该战略敦促所有国家通过实施包括以下措施在内的一些干预措施，控制性传播感染的传播：

1.通过促进更安全的性行为进行预防；

2.普及价格上可负担得起的高质量安全套；

3.促进性传播感染患者及其伙伴及早到卫生机构求医；

4.在基本卫生服务中纳入性传播感染的治疗；

5.对发生频繁或意外高风险性行为的人群，诸如性工作者、青少年、长途卡车司机、军人、吸毒者和囚犯，提供特定服务；

6.恰当治疗性传播感染，即使用正确有效的药物、对性伴进行治疗、提供教育和指导；

7.在可行的情况下，对无临床症状患者进行筛查（例如梅毒、衣原体）；

8.提供关于艾滋病毒感染的咨询和自愿检测；

9.预防和治疗先天梅毒与新生儿结膜炎；及

10.使包括私立部门和社区在内的所有利益相关方参与性传播感染的预防和治疗。

摘自卫生部网www.moh.gov.cn 国际卫生动态2007-12-06

中国必须逾越的战略阶段 

          发展战略的升级将中国导入一个新的发展阶段，在这一阶段，中国面临战略目标与战略环境、战略资源的反差，以及新发展观与旧发展观、旧体制、旧利益格局之间的激烈碰撞。

          中国发展战略的升级，给这个世界上人口最多的国家提出巨大挑战。５０００年来农业立国的历史与传统，面临着同时完成农业现代化、工业化、信息化、全球化转型的艰巨任务。在这个过程中，新旧理念、思想、体制、机制、利益格局发生激烈冲撞与交锋，１３亿中国人无论身在何处，无论自觉与否，均同时步入一个超级大课堂，不断学习、解决从内心的互相认同直至大国关系这样的课题，共同谋求适应、推动这一亘古未有之变。

　　从个人的全面发展，到以科学发展观指导国家建设，微观与宏观问题千头万绪，矛盾交织，新一届中央领导集体，就是在这样一个错综复杂的形势下启航。平稳、安全、快速地驶过这段充满风险的航程，对实现我国的战略目标至关重要。

开放冲击

　　加入世贸组织彻底改变了中国的开放态势，与国际经济的全面接轨，使中国经济长期存在的体制性和结构性矛盾凸显。

　　２００４年，中国出口占全球出口的比例为６％，是１９８２年的５倍，当年中国进出口贸易总额突破一万亿美元，成为继美国和德国之后的世界第三大贸易国；同时，截至２００４年１２月底，全国累计实际使用外资５６２１亿美元，位居世界第四。中国已跻身国际市场最大开放经济体之一。

　　开放的经济态势增加了中国经济对国际市场的依存和需求，并使经济运行中的新老问题、结构体制纠合伴生的弊病、对外经济中不容回避的矛盾凸显。

●艰难承受的经济之“重”。

　　全面开放推动中国国际国内市场规模迅速扩大，传统的粗放式产业扩张重新显现，伴随新一轮重化工业的发展，中国经济承受着巨大压力。

　　入世三年来，我国对外贸易的增长十分显著，２００４年的贸易规模相当于２００１年的２．３倍，贸易增长连续多年都在３０％左右，但是国家利益、企业利益、国民福利增长与贸易的高增长并未同步，国务院发展研究中心外经部副部长赵晋平说，目前外贸增长更多的还是源自数量型的增长。

　　赵晋平分析，２００４年，中国出口增速为３５．４％，出口价格上升了５．３％，而进口价格上涨１０．３％，出口价格指数与进口价格指数之比在下降，这说明中国从外贸中得到的国民所得不高，对外贸易还是依靠数量型增长，对国民福利的贡献相对有限。

　　对外贸易的快速增长使得国内国际两个市场同时扩容，中国进入第二次重化工业扩张期。国务院发展研究中心宏观部研究员张立群分析，经历了１９９８年之后的调整改造，食品、轻纺、家电等传统劳动密集型产业在国内市场需求饱和的情况下，开始更多的转向国际市场发展。同时，随着国内消费结构的升级，汽车、住房、电子通讯等新兴产品加快增长，这带来了新一轮重化工业的发展，加大了对能源、冶金、建材、化工等基础产品和原材料产品以及各类设备的需求。伴生而来的是部分行业出现短缺，导致钢铁、水泥、石化、煤炭、电力等部门高速增长，同时也使粗放型增长方式和短缺经济条件下的体制弊端重新抬头。

　　在经济规模扩张下，经济发展与自然资源、自然环境之间的矛盾表现得越来越突出。张立群认为，中国在资源相对不足的情况下，资源浪费和使用粗放的“痼疾”不仅仅对国内有影响，也在国际市场中有所表现。２００４年我国有２０多个省市拉闸限电；煤炭价格一路走高，石油进口亦跃居世界第二，而铁路的请车满足率只达到３５％。我国进入重化工业阶段后，煤电油运已成为经济发展的制约瓶颈，同时环境污染、资源浪费加剧，安全生产事故增加等都敲响了警钟。

　　中国对外部资源的依赖性明显增强，随之而来的，是如何保障我国外部资源、能源供给安全性。赵晋平说，目前，石油、铁矿石、氧化铝等重要的资源、能源已成为中国经济增长所必须的新的要素供给。尽管我国在世界能源消费总量中所占的比重比较低，但在增量中我国所占的比重是比较高的，从动态的角度来看，我国对外部资源的依赖程度在逐步提高，这是中国经济在未来发展回避不了的现实，也是进入新的发展阶段，在新的背景下值得探讨的课题。

●体制竞争亟待出手

　　经济全球化使中国的经济竞争力不断提高档次。从产品竞争进入产业竞争，从经济竞争进入体制竞争，变革的压力已由经济领域传导到政治、社会领域。

　　经济主体的活跃程度与发展质量是决定经济竞争成败的关键，而在中国，体制束缚尚未完全打破。张立群认为，面对开放的竞争环境，需加快完善市场主体的自我约束机制，即自担风险、自负盈亏的机制，而目前仍有一些体制弊端影响企业的自主性，这包括市场和产业准入规则不完善，执行不严格；土地管理方式不适应形势的变化；投资约束机制不健全，各级政府部门对投资和经济活动的直接参与过多，国有银行和各类金融机构与政府的关系过于紧密，行政主导的投资扩张机制仍然存在等。

　　此外，目前的风险应对机制、防范、监管机制等仍是在过去尚未完全实行开放型经济的背景下确定的。赵晋平说，随着经济开放程度的不断提高，世界经济与中国经济的融合程度也在不断地提高，相互影响非常直接。世界经济一旦发生变化，将直接影响国内。因此，需要在开放型经济的背景下，重新考虑建立风险防范应对机制。

　　在经济全球化与对外开放的形势下，国内经济体制改革不再是封闭的、与世隔绝的，需要积极、主动地改革现有的企业制度、市场制度、分配制度和政府管理制度，与现代市场经济体制接轨，并尽可能增加体制的应变性。这将直接对政府体制带来影响，“倒逼”改革。

　　国家发改委宏观经济研究院常修泽教授说，政府转型及政府自身的体制改革正是下一步整个经济体制改革的“症结”。从目前看，我国经济社会生活中出现的诸多矛盾和问题，与政府职能的定位失误——或越位、或错位、或缺位有关。推进政府自身的改革，基本的思路应该是由“经济管制型”政府转变为“公共服务型”政府，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来，重点抓投资体制特别是“审批制度”的改革和打破“行政性垄断”。

　　在改变经济调控方式的同时，政府职能转变还要调节经济发展与社会发展之间的矛盾。张立群说，在人均ＧＤＰ达到１０００美元以前，由于偏重于经济增长，社会保障、义务教育、基本医疗、公益性文化等方面的历史欠账较多，特别是公共服务在城乡、地区之间的反差较大。跨过人均ＧＤＰ１０００美元以后，人口、就业、老龄化、收入分配、公共服务等方面的矛盾和问题将越来越突出，极易引起部分社会成员的心理失衡甚至利益冲突。而这是政府必需解决的。

●学会驾驭全球市场

　　中国经济增长的速度高于大多数国家，在世界市场中所占份额也快速提高，因此今后一段时期内将会进入贸易摩擦的多发期。迄今为止，中国已连续９年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。自加入世贸组织到２００４年１１月底，国外共对中国发起反倾销调查１３７起，涉案金额约３５亿美元，涉及产品约４０００种，涵盖五矿化工、机电、轻工、纺织、食品土畜等多个行业，其中农产品、纺织品等已逐步成为国外对我反倾销的热点。

　　赵晋平认为，今后的贸易摩擦将会反映在三个方面：一是各国会更多地利用反倾销、特别贸易条款等贸易救济措施对中国商品加以限制并保护其国内产业；二是发达国家将更多地利用非传统的贸易壁垒，如环保标准、劳工标准、社会责任标准等来设置更多的障碍；三是我国面对的知识产权纠纷有增加的趋势。

　　面对这种冲突，中国应积极参与国际规则的制定，提高驾驭世界市场的能力。赵晋平认为，这至少包括以下三个内容：首先，如何在多边体制中更多地发挥中国的作用，以影响规则的制定。入世前３年我国主要是通过自身制度的完善来适应世贸规则的要求，履行世贸组织成员的职责和义务。下一个阶段，我国需要更多地从自身利益角度出发，寻找具有共同利益的合作伙伴，共同参与规则的制定，使得规则的制定能够朝着有利于大多数国家利益的方向发展，而不至于被少数国家所垄断。其次，推进区域贸易安排。区域贸易自由化是当今一大趋势，加入这一进程，加强我国与周边国家、地区的贸易安排，将有利于提高我国在多边机制下的合作能力、合作质量和水平，也有利于双方建立资源互补或优势互补型的经贸关系。最后，妥善处理双边关系。贸易摩擦和纠纷大都发生在双边关系的范围内，处理好双边关系应该是今后我国对外经济的一个重要方面。

调控博弈

　　在一年多的宏观调控过程中，中央和地方的博弈，表明在２０年市场化改革之后，政府仍然是经济发展中最大的投资主体。

“２００４年可以用四个字总结——惊心动魄！”窗外响着稀稀拉拉的爆竹声，在年关即近的苏南某市，市委宣传部长梁雄向记者坦言，“说实话去年年初市里雄心很大，什么都想干，对中央的调控政策有抵触。但不论是雄心还是积极性，都忽略了协调发展这个大概念。”

　　他声称幸亏该市最后刹住了投资“虚火”，否则按计划把“摊子”铺开，现在难以收拾。

●驯服过热

　　无农不稳。此轮经济过热的警号首先从农业发出。２００３年一季度，中国ＧＤＰ增幅达９．９％，二季度受ＳＡＲＳ影响增幅仍达到７．９％。经济增长过程中的不健康因素开始出现：耕地面积大幅度减少至１５亿亩以下，是１９４９年以来的最低水平，当年粮食大幅减产至８６００余亿斤，人均占有粮食为１０年来最低。

　　２００３年秋，粮价上涨，对物价指数产生向上牵引。但当时学者对经济是否过热意见不一，政府宏观调控政策信号失灵。进入２００４年后，宏观数据变得发烫。前两月，占全社会投资八成的城镇固定资产投资暴增５３％，尤其是钢铁、水泥、电解铝等行业投资以翻番的速度上升，钢铁投资的增幅甚至达到惊人的２０２％。

　　为此，２００４年春节刚过，国务院即提出要制止钢铁、电解铝和水泥行业的过度投资，要加强货币信贷调控，严格控制这些行业的贷款。但是，从各地传来的信息显示，一些地方政府有不同的看法。当年“两会”期间，某省官员说，“从全局看，中国的发展需要更多投资，某种意义上讲，目前不是投资过多，而是投资不足或滞后。”

　　甚至在一些地区出现了地方“集体抵制”宏观调控的情形。典型代表就是铁本事件和嘉禾事件，一个是“一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件”，另一个是“一起集体滥用行政权力，损害群众利益的违法违规事件”。

　　这种思想和行动的结果就是，尽管经济出现了强劲增长，但投资对ＧＤＰ的拉动作用超过４０％，而且增长方式是高耗低效。数据显示，２００４年中国ＧＤＰ总量占世界总量的４％，石油消费却是世界第二，钢材消耗占２７％，水泥消耗占４０％，煤炭消耗占３１％，全国２３个省市出现了拉闸限电，到处缺煤、缺油，运输极度紧张，国民经济运行绷得紧紧的。

　　面对这个严峻的局面，中央政府打出了一系列“组合拳”。人民银行于２００４年４月２５日再次提高法定存款准备金率；４月２６日发改委对钢铁、电解铝等行业进行了资本比例调整；４月２７日，国务院发文，发改委、银监会联合发文，对钢铁等十大行业固定资产全面清理；４月２９日出台关于土地流转的“三个暂停”政策，同日银监会以电话方式通知银行严控信贷……

　　这些举措被称为以“管住土地、管紧信贷”为主要政策线索的宏观调控。其特点被发改委主任马凯总结为，主要运用经济的和法律的手段，辅之以必要的行政手段，注重发挥信贷、投资、价格等方面的经济手段和法律手段的作用。

　　事实证明，这套“组合拳”迅速带来了宏观经济高烧的退却。短短的３个月内，城镇固定资产投资同比增幅下降到５月份的１８．３％。经济运行２００４年下半年开始步入稳定。

●体会科学发展观

“飙车”的经济被“点刹”平稳了，这使中央决策者更加认识到，长年对ＧＤＰ的崇拜和以经济指标为主的政绩考核对中国社会经济发展的危害，解开问题的症结还在于端正我们既有的发展观。

　　国务院发展研究中心主任王梦奎在接受采访时认为，宏观调控不应是对发展的限制，但就地方官员的行政作为而言，还得从片面追求经济增长速度的思路中解放出来，从强烈的政绩取向、自利冲动中挣脱出来，把加快发展的动力引导到投资体制改革、政府职能转换、清除垄断壁垒上来，引导到转换增长方式、优化经济结构、提高产业素质上来，引导到理顺利益关系、公平竞争环境、增强公共服务上来。

　　他认为，中国目前正处于经济增长方式转变、经济体制改革和从二元经济结构到现代社会经济结构转变的社会转型时期，必须统筹推进改革、发展和社会稳定，实现三者关系的协调。王梦奎强调，“现在国内外环境比过去复杂得多，要解决的问题也比过去复杂得多，树立科学的发展观，增强经济增长的科学性和预见性，才能趋利而避害。”

　　观念是一方面，既有的体制设计也让地方难以摆脱粗放的经济发展惯性。比如在传统的土地制度安排下，地方政府要提高当期财政收入和吸引外资，土地政策优惠是最快捷获得的资源和财源。

　　北京市政协委员蔡金水指出，“地方政府要通过以土地批租为核心的经营城市带动固定资产投资的快速增长。加上获得土地是计划经济，用地上是市场经济。巨大的利益空间使地方政府成为巨大的‘地主’。”因此，一面是中央政府强调保护耕地，另一面地方政府的真正动机是获得土地双轨制的巨大利益。结果就是地方政府甘冒违法乱纪、农民闹事的危险，也要大力圈占土地。

　　据了解，近３年全国土地出让金收入累计达９１００亿元，而１９９８－２００３年全国实现积极财政政策发行的国债总额一共是９３００亿元。也就是说，过去３年全国土地出让金的收入接近过去５年的国债总额，为遍地开花的形象工程和政绩工程提供了源源不断的资金。巨大利益的诱惑使地方政府无视了宏观调控的种种信号。

　　因此，中国经济体制改革研究会会长高尚全认为，深化政府改革是贯彻科学发展观的关键，“在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说２０多年来以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么，促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。”□

能源之痛

　　对普通百姓而言，理解科学发展观的必要，只要看看自己身边的水是否污染，数数一年来经历过几次拉闸限电就能清楚。而对政府而言，粗放经济增长模式对环境的破坏、对资源的饕餮胃口，已给整个国民经济带来损害。

　　伴随着工业化和城市化进程的加快，我国资源相对不足、生态环境脆弱的问题逐步暴露，发达国家上百年中出现、分阶段解决的环境问题，在中国快速发展的２０多年集中显现出来。

●模式之累

　　伴随拉闸限电而至的电荒让尚停留于鼓励用电思路中的人们有些始料未及，对于似乎从天而降的能源危机，旧的发展模式成为众矢之的。

“高消耗、低效益、高排放”的粗放型经济增长方式，已经成为中国环境资源瓶颈约束的根本原因。从单位产品能耗来看，２０００年我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织８个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高４０％，目前万元ＧＤＰ能耗水平是发达国家的３至１１倍。

　　这种粗放型经济发展模式长期持续。新中国成立５０多年来，我国ＧＤＰ增长了１０多倍，而矿产资源的消耗增长了４０多倍，２００４年我国单位产值能耗比世界平均水平高２．４倍，是德国的４．９７倍，日本的４．４３倍，印度的１．６５倍。

　　此外，我国污染排放强度高，每单位ＧＤＰ产生的氮氧化物是日本的２７．７倍，德国的１６．６倍，美国的６．１倍，印度的２．８倍；每单位ＧＤＰ产生的二氧化硫是日本的６８．７倍，德国的２６．４倍，美国的６０倍。在经济规模扩大的背后，我国主要水系的大部分已是四五类水质J不能饮用K；１／３的国土被酸雨侵蚀；３４０个大中城市中的６０％遭到空气污染。

　　２００４年煤电油运的全面紧张，从需求方面来看，主要是能源消费增长过快，同时也与经济增长方式从总体上没有转变，特别是与钢铁、有色、建材等高耗能行业盲目投资和低水平扩张，生产和消费超常增长有关。

　　面对我国的资源国情，要想从根本上缓解煤电油运等资源的“瓶颈”制约，改革传统的粗放式增长方式已经迫在眉睫。中国必须逐步走上新型工业化道路，必须告别这种单纯依靠规模膨胀和资源消耗的发展模式，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，促进人与自然和谐的可持续发展。

●能源短缺背后的体制痼疾

　　增长模式只是一个方面，同时，行业内的体制痼疾加重了能源短缺现象。

　　电荒的出现，与电源结构失衡有直接关系。我国火电所占比例过大，煤荒加剧了电力紧张。目前中国火力装机占总量的７５％，加上煤炭产能建设严重滞后，铁路运力有限，煤炭和运力瓶颈双双制约着电煤供应。另外，电和煤还没有形成连动的价格机制，无法形成良性循环。

　　同时，能源危机也源于缺少预警机制。中国灾害防御协会副秘书长金磊认为，与往年季节性、时段性缺电所不同的是，目前中国已经进入一个“硬缺电”——即全年性缺电的时代。中国是最大的产煤国，但是现在却出现了煤炭短缺，不得不进口煤炭。煤炭告急、电力自然也告急。原因固然很多，但包括电力、石油等能源的高消费时代提前到来，是其中一大原因。计划没有跟得上变化，说明中国缺乏一整套有效的能源监测、预警和应急机制。

　　垄断被诟病为油电水荒的根源。金磊认为，电荒、油荒并非突然来临，但尽管缺油形势已经持续半年，国内成品油的控制者——中石油和中石化才匆匆从全国调集油品支持情况紧急的华东、华南和北京地区。从事石油贸易的业内人士介绍，从台湾购进成品油３天就到岸，韩国的５天～７天可到岸，其他地方进口的原油一个月内也就解决了。金磊认为，如果市场准入并非如现实中的那样阻力重重，参与市场的竞争者并非几大寡头，那么，能源如此短缺的现象完全可以避免。在电力生产领域、石油领域均如此。

●“左”“右”开源

　　中国在能源使用量上的领跑局面似乎还难以刹住车。能源专家指出，中国正处在人均ＧＤＰ位于５００美元至３０００美元这一关键区段，正面临由劳动力密集型向资本密集型的转变，在可预见的相当时期内，防止以资源的不合理利用为代价换取经济的快速发展，困难更为显著。

　　面对日益告急的能源危局，可选择的应对方案无非是开源与节流。为此，中国加快石油勘探步伐、积极发展核电项目、倡导开发风能以求能源广进，保障供给。而在另一方面，专家警告，如果再不节能，那么未来中国的战略安全将会受到能源匮乏的巨大威胁。

　　美国能源基金副主席兼北京办事处首席代表杨富强博士认为，针对中国的发展状况和制约条件，正确答案是走可持续的低成本的能源发展之路。金磊认为，我国目前建筑能耗大约占总能耗的２３％。随着人民生活水平的提高，建筑用能还会逐渐增加。有关分析表明，如能提供激励政策，鼓励居民购买节能楼房和节能家用电器产品，仅冰箱、电视机、洗衣机、房间空调器、照明设备的能效标准在未来２０年带来的节能量，就相当于１０个１００万千瓦电厂的发电量。

　　２月１６日，举世瞩目的《京都议定书》正式生效，这个国际协议旨在控制二氧化碳等温室气体排放量、抑制全球气候变暖，中国政府在上面庄严签字，但严峻的现实并不容许我们乐观，作为主控目标二氧化碳排放量，我国已居世界第二。毫无疑问，中国需要在能源战略上作出更佳选择。

资源约束

　　住大房子，开小汽车，受系统教育，找好工作，这是中国老百姓的朴素理想。这每一个小要求乘以１３亿人口的庞大基数，将对中国产生怎样的资源压力？

　　当经济列车高速驶入新一轮增长周期，中国人似乎有条件实现自己更大梦想的时候，“资源约束”问题再次凸显在人们面前，其严重性超出许多人的想像。如果中国人都过上美国那样的生活，把现在整个世界的能源都拿来也不够用。

●人均自然资源匮乏

　　中国水资源的人均拥有量仅约为世界平均值的３１％。全国１／４的国土面积缺水，１／１０地区的水资源仅能满足人类生存的基本需求。２００２年全国６６０座城市有４００多座城市缺水，其中１０８座严重缺水，尤其是京津等特大城市，在连续遭遇干旱年时将会发生严重的水危机。

　　与水资源缺乏共生的是水污染。全国７大水系中符合《地面水环境质量标准》一、二类的仅占３２．２％。７８％的城市河段不适宜作饮用水源，５０％的城市地下水受到污染。水污染不仅加剧了水的供需矛盾，同时威胁到人民的健康，人群流行病中有８０％是由污染水传播的。

　　中国人均耕地不到世界平均水平的４０％。目前，我国人均耕地１．４３亩，１／３的省市人均耕地不足１亩，６６６个县低于联合国制定的人均０．８亩的警戒线，４６３个县低于人均０．５亩的危险线。

　　中国森林覆盖率只有１６．５５％，森林蓄积量为１１２．７亿立方米，仅相当于世界总量的２．９％，人均森林蓄积量仅为９立方米，相当于世界人均水平的１／８。

　　多种重要战略资源人均拥有量远低于世界平均水平。其中，石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量，分别相当于世界人均水平的１１％、４．５％、７９％、４２％、１８％和７．３％。

　　在中国工业化、城市化的过程中，资源的硬约束将越来越突出。目前，中国城镇人口占总人口的比例为３９．０９％，城市化水平每年提高一个百分点，意味着将增加１３００万城市人口。而城镇人口平均年消耗资源为农村的３．５倍。

　　有关专家指出，当今世界，生活水平的提高与资源消耗程度呈正比。按１９９５年的基数计算，如果中国庞大的人口消耗达到美国水平，则相当于中国的能源消费总量超过原来数量的１０倍，达到１３０亿吨以上，而１９９５年世界能源总供应量仅为１１７亿吨，不够中国一个国家之用。

●社会资源紧张

　　教育与卫生是最重要的社会资源，而中国始终面临的难题是“穷国办大教育、大卫生”。

　　教育部部长周济日前指出，人民群众对于优质教育的强烈需求和优质教育资源供给不足之间的矛盾，是目前教育事业所面临的基本矛盾，也是最棘手的问题和最突出的困难，并将在相当长的一段时间里存在下去。目前的主要困难在于教育投入不足，２００３年我国政府教育投入总量为６２０８．２７亿元，预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占ＧＤＰ的比例分别比上年下降了０．０８个和０．０４个百分点。

　　此外，投入体制造成了教育机会的不平等，拉大了城乡差距。有专家指出，中国目前的教育体制规定，基础教育以县为主，高等教育以中央和省为主，县乡政府是基础教育的主要承担者。而财政资金的分布与基础教育任务的分布恰好相反，具有较大财权和财力的省、市政府有较好的条件，首先保证本级教育支出需要，县、乡政府以其微薄的财力，支撑着人数众多的农村义务教育。

　　在医疗卫生方面，新民谣说“过去百姓怕飞机和大炮，现在百姓怕医院和学校。”中消协的一份统计报告指出，中国约有５０％的人生了病不敢去医院，主要原因是药价太贵，医疗费用过高。

　　据了解，无论是改革前的公费医疗制度、劳动保险医疗制度，还是改革后的城镇职工基本医疗保险制度，在总人口中的覆盖率都是有限的。１９９４年，原公费医疗和劳动保险医疗制度覆盖人口占当时全国总人口的１９．３％；至２００１年９月，新的城镇职工基本医疗保险制度覆盖５６７６万人，占当时全国总人口的４．５％。而在农村，农民就医难、看不起病，因病致贫、因病返贫的问题仍然比较突出，农村新型合作医疗对农村人口的覆盖面仅１０％左右。

　　长期以来，政府对卫生领域投入严重不足，因此，财政管理部门允许医院通过药品的收入来充抵医疗服务的赤字，这就是通常所说的“以药养医”，直接导致药价虚高，百姓看不起病。

“以药养医”的机制使医院的收益不是同知识水平、技术难度、风险责任相结合，而是和药品的价格挂钩。于是，医生就自觉不自觉地愿意多开药，多开价格高的药，多开特效药。卫生部卫生经济研究所所长蔡仁华说，“以药补医”扭曲了医务劳动的性质，高技术、高风险的医务劳动在一定程度上被销售药品、器材的商业活动掩盖。而过度争取药、材销售的加价收入，又导致医疗费用不合理增长，损害了医德医风。

　　有关专家指出，药品价格虚高是历史形成的，原因是多方面的。表面上看是价格监管问题，背后则是体制和机制问题。扩大医疗保险覆盖面，增加卫生投入，完善政府公共服务职能和医疗机构补偿机制，切实改变医院依赖药品差价收入维持运转的状况，是改变“看不起病”状况的标本兼治之策。□

创新之难

　　摆脱资源束缚、转变发展模式、实现可持续发展的路径，其中一条就是走自主创新之路。信息社会最根本的资源是智力资源，而智力资源的经济表现形式就是自主创新能力，提高自主创新能力，中国已经走到一个关键点。

　　２００４年１２月，中央经济工作会议将“提高自主创新能力”作为“推进经济结构调整的中心环节”，同时，胡锦涛总书记在中央政治局第十八次集体学习会上和考察中科院知识创新工程时指出，要坚持把推动科技自主创新摆在全部科技工作的突出位置，坚持把提高科技自主创新能力作为推进结构调整和提高国家竞争力的中心环节，加快建设中国特色国家创新体系。

　　与此同时，方正集团、ＵＴ斯达康公司、奇瑞汽车公司、东方微巨传媒策划等企业、机构在北京发表《２００４年中国企业自主创新宣言》，称“中国企业正在占据一个交汇点。中国市场规则的巨大改变，全球经济整合的快速发展，导致中国企业的生存环境发生根本性的变化……当今世界，经济全球化锐不可当，我们不愿承受之重，但不能拒绝。中国企业只要参与全球竞争，惟有勇敢地直面尚不公平的全球市场，遵循产业链高端代表制订的统一规则，通过能力积累和提升改变命运，赢得创造国际新规则的地位。”

●知识产权之痛

　　中国的经济改革始于“拿来主义”。２０多年前，第一批“三来一补”企业在深圳、广东等地出现，并从珠三角走向全国。中国庞大而廉价的劳动力市场吸引着外国资本源源不断的进入，为中国经济的高速成长注入了强劲的动力。

　　２０年后，从整体上看，中国国内产业低水平劳动、高密度劳动的特征没有改变，在整个国际分工体系中，中国依然处于下游的位置。

　　在经济全球化的背景下，在信息技术的推动下，今天的世界进入了以高科技产业为龙头，以现代科学技术为核心的知识经济时代。新的国际分工体系呈现出垂直化的特征：即发达国家掌握关键技术，落后国家从事硬件制造。在这个新的经济体系中，国家的自主创新能力成为核心竞争力。

　　而中国的自主创新能力明显不足：１９８５年我国实施专利法以来，中国企业发明专利累计申请量约为２．２万件，而外国企业申请了１４万件，是国内申请量的６．４倍。我国关键技术的自给率低，特别是具有战略意义的重大装备制造业，如航空设备、精密仪器、医疗设备、工程机械等高技术含量和高附加值产品，主要依赖进口。

　　由于自主创新能力不足，核心技术的缺乏，直接导致了中国企业和行业竞争力的削弱。

　　２００４年发生在中国的ＤＶＤ专利费争端、国产手机在经历了２００３年的风光后突然集体“刹车”，其核心问题皆缘自于中国企业缺乏有自主知识产权的核心技术。没有自己的核心技术，没有自主知识产权，在国际竞争中就只能处于寄人篱下、为人作嫁衣的尴尬境地。

●寻找“拐点”

　　中国科学院科技政策与管理科学研究所常务副所长穆荣平教授说，一般而言，一个国家的产业技术能力分为三个层次，第一层次是使用设备进行的生产能力，第二层次是投资改造能力，第三层次则是创新能力。中国从８０年代起逐渐具备了生产能力，到现在有了一定的投资改造能力，目前处于由第二阶段向第三阶段跨越的阶段。

　　中国人民大学经济学院博士生导师周业安教授指出，改革开放以来中国企业实施的是一种“边缘创新”的策略，即不涉及核心技术，在模仿基础上的改良、改造式的创新，这种创新不能形成核心竞争力。采取边缘创新策略，可以在市场发育初期以较低的成本迅速扩张，但随着市场的发育和竞争的加剧，企业的利润会越来越薄，最终失去继续创新所需资金基础，走入发展的瓶颈。

　　周教授认为，之所以近一年来关于自主创新的呼声日趋高涨，是由于在这之前，中国利用边缘创新进行发展的潜力尚未耗干，而目前的中国经济则越来越明显地逼近了临界点。客观上，我们的许多行业，尤其是许多轻工行业已经是全球最大，市场规模的扩大已趋极限，无法为进一步发展提供新的动力。另一方面，在经济全球化和中国入世的大背景下，中国的廉价产品给发达国家带来了巨大的压力，迫使这些国家频频利用反倾销条款进行自我保护。这也在很大程度上压缩了中国企业的国际生存环境。这一切使中国企业和政府皆认识到，没有核心技术，没有创新能力，中国的经济将很难保持目前的增长。

●开放状态下的自主创新

　　有人将新中国成立至今的科技发展划分为三次浪潮。第一次是在计划经济时代，以“封闭状态下自主创新”为特征，国家以行政力量操控研发、生产的全过程，企业是指令性计划的被动接受者。第二次则是改革开放至今，以“开放状态下全面引进”为特征，中国企业依靠设备输入和技术引进获取技术，经过密集型劳动进行装配生产，但中国并未真正获取自主开发原创性技术的创新能力。现在，以中国加入ＷＴＯ为大背景，借助全球产业格局调整的重大机遇，中国企业开始了以“开放状态下自主创新”为特征的第三次创新浪潮，一部分优秀的中国企业在具备了一定的技术基础后，充分利用全球开放市场条件，在全球竞争中努力抢占“战略制高点”，试图进入国际产业分工的较高增加值环节。

　　穆荣平说，中国的创新能力弱是不争的事实，但这是一个发展中的必然过程。２０多年来，中国科技能力取得了很大进步，其主要意义体现在我们在对外引进技术时，降低了谈判成本，节约了谈判费用。

　　但毫无疑问改革必须继续进行。资料显示，我国研发投入占ＧＤＰ的比重仍然偏低，目前仅为１％强，而发达国家一般在２％左右。同时，企业自主创新能力进展迟缓，远未成为技术创新主体。多数大中型企业技术开发与技术创新能力不足，缺乏参与国际竞争的能力。在大中型企业中，引进技术费用至少是消化吸收费用的１０倍以上，国有企业的比例更高。

　　与科研能力弱和投入不足相比更令人忧心的是人员配置效率低下。国家发改委的“中国技术资源开发利用战略研究项目”认为，中国创造一美元ＧＤＰ所需研发人员数是日本的３．６８倍，所需科学家与工程师数是美国的４．４８倍。换言之，我们有限的科研人员如果按照对经济增长的贡献来测算，其效率仅仅是发达国家的１／３～１／４。

　　中国科学院路甬祥院长认为，要提高我国的科技创新能力，促进产业竞争力的全面提升，就要充分发挥政府的主导作用，发挥国立研究机构与研究性大学的骨干作用，市场的基础作用和企业技术创新的主体作用。政府、研究机构、市场制度和企业，四个部分缺一不可。

　　但在现实中，中国的科技创新仍然摆脱不了政府主导的局面。大多数项目都是由科研院所进行的，研发费用全部由国家承担，每年投入都很大，效果却不是很明显。另一方面是企业创新无力，业内人士指出，中国企业把大量资金投放到广告上面，而把少量的费用投到产品的研发方面。在这为数不多的研发费用当中，企业又特别注重产品外观等方面的研究，因为这种研究成本低，见效快，收益显著。

　　与此形成鲜明对比的是日本。根据《２００４中国科技统计年鉴》提供的数字，日本Ｒ＆Ｄ经费来源中企业占７３．９％，而政府投入仅为１８．２％。

“政府主导”的创新模式最大的问题在于远离市场。其结果是越创新，国家对各大科研院所的投入越大，但对市场的创新贡献就越小，创新资源的使用效率有可能越低。

　　由政府创新转变为企业创新，缺的是制度环境。有学者指出，中国企业税负很重，完成创新积累非常困难。加上目前的金融环境尚不完善，分散的民间资金很难应对高额的研发费用。因此，要向发达国家经验学习，利用税收杠杆鼓励企业创新，为从事创新的企业提供实实在在的税收减免。

　　此外，目前大型科技项目的开发，要经过发改委批准，要符合国家产业目录的要求，否则无法得到政府在环境审批，土地审批等等各方面的支持，使项目难以为继。周教授认为，产业政策的限制和审批过多成为限制企业进行自主开发的重要原因。

　　穆荣平说，制度对创新保护不够是企业缺少创新动力的一个原因。知识产权得不到有效保护，企业研发出来一项技术，很快被仿冒，这样就陷入了谁投入谁吃亏的怪圈，影响了企业研发的积极性。

　　周业安认为，解决自主创新能力弱的方法，一要利用税收、政策手段为企业创造一个鼓励技术创新的环境。二是加强围绕创新的金融创新和金融制度建设。三是明确国家科研院所和企业不同的创新层次，确立以市场为导向，以企业为主体的应用创新体系。四是弱化产业政策目录的作用，放宽技术项目的审批。“不这样做，创新问题迟早会成为我国经济发展的致命问题。”□

差距过大

　　很少有哪一个国家不存在地区差距、城乡差距和贫富差距，但我国的上述差距是如此之大，且还在扩大之中，这是导致社会矛盾激化的重要原因之一，并成为构建和谐社会之一大根本性障碍。

　　在构建社会主义和谐社会的蓝图中，我国仍在扩大的三大差距是最棘手的问题之一。有识之士指出，如果不将日渐拉大的地区差距、城乡差距和贫富差距控制在一定范围内，谋求差距缩小的“拐点”，我国全面建设小康的宏伟目标将很难实现。

●相距遥远的城市与乡村。

　　日渐拉大的城乡差距突出表现在城乡居民收入差距上。上世纪９０年代末以来农民收入增长进入低谷期，据统计，１９９７至２００３年７年间，全国农民人均纯收入只增加６９５．９元，不到城镇居民收入增量的１／５；年均增长速度不到城镇居民的一半。城乡居民收入差距持续扩大，由８０年代中期的１．８]１，９０年代中后期的２．５]１，扩大到２００３年的３．２]１。再加上，一方面城市居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面享有国家的补贴；另一方面按照现行统计口径，农民家庭收入包括要交纳的税费，以及用作生产资料的投入，实际差距约为５]１～６]１。

　　社会发展滞后于经济发展的问题，在农村更为突出。以教育为例，教育资源在城乡间的分布极不平衡。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的３．５倍、１６．５倍、５５．５倍、２８１．５５倍、３２３倍。又如医疗卫生，占全国７０％的农村人口只占有不足２０％的国家医疗卫生投入。

　　城乡差距过大使人们担心我国的发展会步一些拉美国家之后尘即因为社会结构呈“哑铃型”，而在现代化发展到一定程度时出现停滞。目前，我国正处于这样一个关口：如果能逐步缩小城乡差距，实现大规模农村剩余劳动力向城市的转移，并通过深化改革把农村经济纳入全国统一的市场化和社会化的轨道，就可以实现中国从城乡二元经济结构逐步向现代社会经济结构的转变。

　　城乡差距也表现在城市化进程的滞后。从历史进程看，我国过去长期存在优先发展重工业的、城乡分割的政策，其直接弊病就是导致城市化滞后于工业化。１９４９年中国的城市化水平是１０％，到１９５７年提高到１８％左右，是相当快的。但是从１９５７年到１９７８年，农业在经济当中的比重从４０％降到２８％，降低了１２．２个百分点，但是城市化水平只提高２．５％。２０００年，中国的城市化水平是３７％左右，大体上相当于英国１８５０年的水平，低于美国１９１０年４１％的水平，相当于日本的１９５０年。简单地说，从城市化而言，中国比日本滞后５０年，比美国滞后１００年，比英国滞后１５０年。

　　２００３年，中国的城市化水平为４０．５％，按最保守的估计，到２０２０年中国的城市化水平将会达到５５％。届时农业劳动力将会从现在占全部劳动力的５０％下降到３０％。

　　专家指出，当前，中国的城市化进程存在几大矛盾。首先是城市建设“空心化”，不以扩大就业为前提，缺乏支持产业。这将会带来某些发展中国家已出现的畸形城市化、将农村贫困转变为城市贫困的严重社会问题。

　　其次，城市化还缺乏制度创新。在城市建设和管理方面，例如户籍制度、社会保障、医疗卫生乃至义务教育，需要进行必要的改革，为进城务工农民创造就业机会和生存条件。目前有上亿流动农民，连同随其流动的子女，占全国总人口的１０％左右，相当于一个大国人口的数量。城市管理要充分考虑大量农民进城务工带来的新问题。拿义务教育来说，全国流动儿童有将近２０００万人，８岁～１４岁的流动儿童未上学比例占１５％以上。就学的条件也很差，辍学现象严重。在失学的１２岁～１４岁儿童中，６０％已经开始工作。如果城市不能“敞开胸怀”接纳外来务工人员，将会在城市中造成一种新的“二元”化，这将蕴藏着严重的社会不安定因素。

　　同时，城市人口的增长明显慢于城市规模的扩张。这是由于失业保险、养老保险、最低生活保障、卫生医疗、教育，以及城镇基础设施等方面的压力。地方政府更乐于享受土地收益而不愿承担人口增加带来的负担。

　　第三个重要问题是保护好农民的土地及权益。改变城乡二元结构是个很长过程，为了积极而又稳妥地实现这种转变，避免或者减轻大规模社会变迁可能发生的混乱和震荡，必须解决好农民土地问题，防止大量失地农民沦为游离于正常社会生存状态之外的无业流民。即使进城务工或者转入非农产业，只要还没有稳定职业并且在外定居，土地仍然是农民最终的退路和保障。

●东中西部三个梯度。

　　目前，西部的１０省市区加上内蒙古、广西两区，国土面积占全国７１．３％，人口占２８．６％，但ＧＤＰ占不到１８％。而经济发达的广东、江苏、上海、山东和浙江五省市的ＧＤＰ就占全国总量的４５％左右。

　　若以工业化的阶段性特征来标示中国区域之间经济发展差异，很容易发现东中西三大区域存在着明显的梯度经济发展特征。东部的上海、北京经济发达，２００１年的人均ＧＤＰ已分别达到２８４４４和２０５７６元，已经进入了工业化中期阶段的后期；而河南、湖南省等作为典型中部地区，２００１年人均ＧＤＰ分别为６０３９和５９０３元，处于工业化的中期阶段；西部地区的欠发达的甘肃、贵州省２００１年人均ＧＤＰ仅分别为４１６５和２８５６元，刚刚进入工业化的起飞阶段。

　　专家指出，如果差距过大，一个可能的结果是使区域之间要素流动存在严重障碍。在我国，地区保护、封锁现象依然以不同形式、不同程度存在，全国统一市场建设任重而道远。这种状况与区域差距加大直接相关。由此可看出，不能把区域差距拉大简单地看成市场起作用的结果，从一定意义上说，恰恰是市场不能充分起作用的结果。

　　区域发展差距过大还会在国家安全、民族团结、领土完整等方面产生消极影响。

　　随着西部大开发、振兴东北老工业基地战略的实施，全国范围内的产业转移速度将有所加快，新的产业分工体系正在逐步形成。东部向中西部的产业转移在近期将主要集中在原材料加工、农副产品加工和部分高耗能产业上。伴随这一趋势，应当警惕一些技术落后，高污染，低效益的淘汰产业向中西部转移，以避免不必要的环境和生态代价。同时，应使西部开发和振兴东北过程中一些重大项目的建设很好地与当地老百姓的富裕结合起来。只有这样，才能体现中西部地区的后发优势，以实现跨越式的发展。□

就业重压

　　由于人口总量大，就业结构性矛盾突出，面临劳动力价格和素质的全球化竞争等不利因素同时并存，充分就业一直难以实现。

　　能不能找到工作？找一个什么样的工作？能否在工作中施展才能？这些问题牵动着中国每一个家庭最敏感的神经。对于一个拥有１３亿人口且处于社会主义初级阶段的发展中国家来说，如何实现充分就业，仍然没有标准答案。

●人口“自重”引发就业难题

　　２００５年初，我国人口已经达到１３亿，约占世界总人口的２１％，相当于亚洲总人口的１／３，比世界上现有的所有发达国家和地区人口总量还多１亿。巨大的人口“自重”对就业形成了沉重而持久的压力。

　　劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长、研究员莫荣说，人口总量大，劳动参与率（参加就业的人口与总人口的比值）高，而有效需求不足，是造成就业压力不断增加的主要原因。目前，我国城镇劳动参与率高达７０％，全国平均劳动参与率也为６０％，比发达国家的平均数值高出１０个百分点。按此计算，目前我国共有接近８亿人需要参加就业，相当于美国的总人口数的３倍。

　　从增量上看，我国每年新增城镇劳动力在１０００万人左右；从存量上看，我国每年城镇登记失业人数在８００万人左右，下岗人员１００万人，此外还有１．５亿农村富余劳动力需要就业。劳动力供给的存量和增量压力都很大。相反，虽然中国改革开放２６年来保持了平均９．４％的年经济增长率，但在现有经济增长就业弹性的约束下，每年新增的就业岗位最多只有９００万个左右，劳动力供大于求的矛盾十分突出。

　　专家预测，目前中国已经进入为期１０年的劳动力高峰期，约在２０１５年前后，参加就业的人口将达到约９．３亿人的峰值。今后２０年内，劳动力仍将始终处于供大于求的严重失衡状态。

●就业结构性矛盾凸显

　　由于劳动力供给远大于需求的人口总量压力持续存在，就业的结构性矛盾就被凸显出来。前些年的大规模产业工人下岗再就业现象，现在的民工荒、技工荒、大学生群体就业困难等突出问题盖缘于此。

　　这些问题的出现，都是由我国的基本国情决定的。目前，我国虽然经济持续高速发展，但经济社会发展不平衡，地区之间、城乡之间的差距不断扩大，并且正在进行纷繁复杂却毫无既有经验可循的经济和社会转型。这些发展过程中出现的问题反映在就业上，形成了就业的结构性矛盾，并表现在产业就业结构、企业结构、劳动力素质结构等几个方面。

　　产业就业结构。目前，我国在第一产业就业的人口占总就业人口的４９％，第二、第三产业就业人口加在一起占其余的５１％。据劳动和社会保障部公布的数据，２００４年四季度我国一、二、三产业需求人数所占比重依次为２．６％、３１．９％和６５．５％。可见，第三产业是吸纳就业的重要领域。然而，我国的第三产业就业人数比例并不高，其就业人口仅占就业总人口数的２９．３％左右，而在同为发展中国家的印度，这一数字已达到４０％左右。莫荣说，按照我们的计算，第三产业就业人口增加一个百分点，就会创造１０００万个就业机会。那么如果我国的第三产业就业人口也达到就业总人口的４０％，就将创造１亿个就业机会，能够大大缓解现有的就业压力。因此，为了最大限度地吸纳就业，我国急需改善产业就业结构，扩大第三产业规模，将第一和第二产业的劳动力向第三产业转移。

　　企业结构。在计划经济时期，就业人口往往集中于国有大型企业和重型企业，国家给予这些企业的支持也更多。然而，随着经济结构的调整，国有企业改组改造，大批职工下岗分流，国企和重型企业已不再是吸纳就业的主要企业类型。目前，我国中小企业就业人员占城镇就业总量的７５％以上，这些企业已经成为促进就业的主体。但是，它们却没有得到应有的金融和政策支持，“融资难、门槛高”一直是束缚中小企业发展的瓶颈。

　　随着产业的不断升级，目前我国知识密集型、资本密集型、劳动密集型产业同时并存，同时发展。由于经济附加值较高，知识密集型和资本密集型产业备受投资者的青睐，但这些产业对吸纳就业的作用并不明显。莫荣说，在为保持国际竞争力和经济高速发展而关注知识密集型产业的同时，国家有必要考虑到就业问题的需求，而进行一定的结构调整，更多地帮助那些有利于吸纳就业的劳动密集型产业，为它们提供帮助，做好服务，以达到经济发展和就业增长的双赢。

　　此外，劳动密集型产业应开始自东向西地进行地域调整。我国的中西部地区拥有丰富的劳动力资源，劳动密集型企业大可不必舍近求远地选择东部沿海地区。莫荣说，资本应该跟着劳动力而迁移，沿海地区的劳动密集型产业向内地迁移，不仅可以降低生产成本，还可以帮助当地缓解就业压力。

　　劳动力素质结构。一边是技术性人才，特别是高技术人才的极度短缺，一边是大量大学毕业生就业困难，中国劳动力素质结构失衡的现状一目了然。

　　去年，劳动和社会保障部对全国１１３个城市劳动力市场的监测数据分析表明，各技术等级的劳动者在劳动力市场上都处于供不应求的状况，技师和高级技师严重短缺。预计到“十五”末，我国技能劳动者需求总量将增长２０％～２５％，其中，高级以上技能劳动者所占比例预计增长１５个～２０个百分点，特别是技师、高级技师的需求将翻一番。然而与此同时，拥有高学历的大学生群体出现就业困难。２００４年，我国２８０万大学毕业生的就业率仅为七成，７０多万毕业生没有找到工作，今年，大学毕业生人数还将首次突破３００万人。莫荣说，在大众教育时代，大学生进入到劳动力市场参与就业已成为必然。但是，目前我国大学的整体教育模式并没有根据市场的需求而转变，劳动力素质结构的错位与脱节亟待解决。

●就业问题面临全球化挑战

　　以加入ＷＴＯ为标志，中国已经进入了全面对外开放的时期。此时，企业的竞争已不仅是国内的竞争而是全球竞争，这使得劳动力的竞争也成为了全球竞争。已经融入世界的中国，其就业问题也面临着全球化的冲击。

　　全球化的劳动力竞争首先对劳动者的素质提出了更高的要求。最近出现的技工人才短缺就是表现之一。

　　其次，全球化形势下，以“ＳＡ８０００标准认证”（“社会道德责任认证标准”）为代表的一系列国际劳动标准将对我国就业提出了新的挑战。莫荣说，这对用工企业和职工本身都提出了更规范、更加国际化的要求，否则就可能被自由贸易的壁垒挡在全球市场之外。

　　第三，在全球化的劳动力竞争中，中国的劳动力价格优势将受到挑战。２００４年出现的“民工荒”说明，即使在国内要保持原有的劳动力价格优势也并不容易，随着农业劳动力边际效益的提高和农村形势转好、农民收入的增加，如果农民工的工资还停留在原来的低水平，那么中国农民工的供给就不会是无限的，东部沿海城市已经切身感受到了劳动力价格抬高带来的压力。

　　在国外，与周边国家相比，目前中国的劳动力已并非最低价格，越南等一部分国家和地区的劳动力价格已经低于中国。比如，现在中国服装与纺织品业的劳动力价格，已经达到每日２．５美元～３美元，比越南每日１美元～１．５美元的水平高出一倍以上。甚至地处美国周边的加勒比地区的一些国家，劳工也比中国的便宜。可以预见，今后将会有越来越多的国家的劳动力价格低于中国，如果不着力提高劳动者的劳动素质，我国廉价劳动力优势能保持多久令人担忧。

　　纵观中国的就业问题，除以人口总量压力、就业结构矛盾和劳动力全球化竞争等不利因素外，社会保障不完善，劳动力流动存在障碍，就业歧视，劳资纠纷和矛盾逐渐增多，劳动法律法规和劳动关系协调机制发展滞后，就业服务网络不健全，再就业援助服务不配套等一系列体制和机制问题，也在很大程度上影响着我国的有效就业。在以科学发展观统领各项工作的新时期，就业将继续成为中国社会经济发展中一道不可回避的难题。

复杂心态

　　一滴水能折射出大海。纷繁复杂的社会变革影响每一个人，个人的种种心态汇聚成社会情绪。对国家而言，无法用数字描述的社会心态，是调整执政方向的基准。

　　处于转型期的中国，也是种种社会矛盾暴露出来的时期，这些矛盾使社会心态产生变化。倾心体察社情民意，准确把握社会心态，对调整和提高执政能力，实现和谐社会的战略目标，具有重大意义。

●不安全感、不稳定感、不确定感

　　在当前各种矛盾交织的背景下，中国的社会心态十分复杂。从共性角度看，不安全感、不稳定感、不确定感和对贪官、庸官的不满几乎是所有社会成员共同的心态。

　　中国社会科学院社会学所单光鼐研究员分析，不安全感并不只是非典、禽流感、流脑等危害安全的事件带来的，它几乎覆盖了大家生活的各个方面。如食品安全问题、房屋拆迁问题、医疗卫生问题等，都影响到人群的安全感受。

　　国家统计局近日公布的中国群众安全感抽样调查表明，刑事犯罪和公共秩序混乱最影响安全感。但目前刑事犯罪发案总量仍在高位运行，重大恶性案件时有发生；侵财犯罪和经济犯罪增长迅速，危害程度日趋严重；网络犯罪日益增多；黑社会性质犯罪、毒品违法犯罪危害严重，由此引发的一系列社会问题日益突出；未成年人犯罪占相当大的比重，流动人口犯罪日益突出；犯罪的动态化、国际化趋势明显，打击难度增大。

　　不稳定感主要针对就业状况而言，除了公务员，其他职业者或多或少缺乏对现状和前景的稳定感。单光鼐认为，对大多数人来说，一旦失业，再找工作就很困难，连大学生群体都忧心忡忡，何况那些没有多少技能、缺乏年龄优势的群体？没有合适的工作，对家庭无疑是一个巨大的打击。

“不确定感则指一些大家过去所熟悉的社会规则，在现代社会并不适用，人们由此觉得社会生活中出现了一些不确定因素。”单光鼐解释说。例如，根据我国退伍军人安置的基本方针，原是城镇户口的退伍义务兵，由国家统一分配工作，实行按系统分配工作、包干安置的办法安置，各接收单位必须接受妥善安置。但在目前的实际操作中，城镇户口的退伍义务兵多数还是自谋职业。类似情况比比皆是，企业破产、土地征用、干部提拔等制度的不断变化，令人无法把握，不确定感油然而生。

　　民众反贪官、庸官的心理也不容忽视。重庆开县井喷事故、川化集团违规技改导致沱江特大污染事故、安徽阜阳劣质奶粉事件，以及不绝于耳的矿难等等，这一起起悲剧的背后往往隐藏着行政不作为因素，人们也因此对政府官员办事拖拉和有利拼命钻营、无利互相推诿等行为意见纷纷。

●转型期阵痛

　　不安全感、不稳定感、不确定感和对贪官、庸官的不满，其根源是社会转型期的体制和运行机制发生了很大变化。同时，这也与民众对现行的利益分配机制、对基层官员管理社会的工作和表达自己愿望、要求的渠道不畅存有看法。

　　我国的改革避免了“推倒重来”的混乱，但由于改革在政治、经济、社会等各个层面推进的时间、深度和广度等不尽相同，造成了目前政治、经济、社会发展的不平衡，民众的社会态度也必然显现出不平衡性和复杂性。尤其近年，社会变迁速度加快，结构重组释放出巨大压力，再加上固有的城乡二元社会结构，改革带来的利益分化特别是贫富分化日益加剧，致使一些社会弱势群体难以承受，从而引发出不同程度的社会震荡。

　　就利益分配机制而言，富人对其经济地位和政治地位的落差有不满，对政治利益有所要求；穷人则渴望平衡一些经济利益分配政策。

　　从城乡差距看，中国农民为中国的财富积累付出了巨大代价，但自身却分得的改革红利较低。我国城乡居民收入差距已经扩大到３．２∶１。

　　从区域差距看，中国资源富饶的不发达地区曾源源不断地向发达地区输去资源，而积累了发展能力的发达地区却没有给予不发达地区足够的补偿，中国的区域差距日趋扩大。

　　贫富差距也有扩大之势。据国家统计局城调队城市处崔如春介绍，２００３年，占总体２０％的最高收入组家庭和最低收入组家庭的人均可支配收入分别为１７４７２元和３２９５元。最高组与最低组的收入之比由２００２年的５．１∶１扩大到５．３∶１。下岗失业、城市低保群体的生活状况让人忧虑。

　　从事社会事务管理工作的基层政府官员成为矛盾焦点。由于政府职能转变还未到位，基层政府习惯于代替民众抉择，如果因此伤害了民众的利益，那么就可能把矛盾集中到自己身上，让百姓对基层政府失去信任。加之一些基层干部平时漠视百姓疾苦，对大家反映的问题采取拖拉、推诿甚至回避的态度，直至小的矛盾和问题发展到难以收拾的局面才匆忙向上请示、汇报、着手解决，基层政府因此很难取得群众的信任和理解。

　　另一个突出原因是，畅通的社情民意反映渠道太少。介于政府和个体之间的组织太少，它们要么不能真正代表各群体的利益，要么发出的声音很微弱，个体因此很难找到一个群体充分表达自己的利益诉求。正是因为缺乏与政府、其他利益团体进行谈判、协商和博弈，个体觉得利益受损，而且难以抒发不满，因此就会采取上访等方式发泄情绪。

●引导健康的社会心态

　　引导社会心态向健康的方向发展，要从制定社会政策、转变执政方式和规范群众维权等方面入手。

“在社会转轨的过程中，若不利用利益的调节杠杆，抚慰民众情绪，营造和谐氛围，就可能出现社会结构性失衡。因此，在社会政策的制定上，要力争建立起一套社会各阶层分担社会转型成本、分享改革与发展成果的成熟机制。一方面要对利益受损的、被伤害的群体进行一定的补偿；另一方面，争取不再制造新的利益受损、被伤害的群体。”单光鼐说。

　　在补偿利益受损群体方面，政府要继续在就业、医疗和教育等宏观政策方面予以倾斜。近年来，政府从实现农民增收和农业增产、取消农业税、建立健全卫生体系、清理拖欠农民工工资、振兴东北、加强义务教育特别是农村教育、促进城镇就业和下岗再就业等多方面施政，取得了一定的成效，但有待巩固和扩大成果。我们必须要积极筹备：怎样准确测算受损群体的利益，协调各方力量进行必要的补偿；如何使低保扩大覆盖面积、提高保障水平；怎样提高失业者的就业能力和提供更多的就业机会；如何尽可能地消除“因病致贫”、“因病返贫”的状况，维护好人们的健康大堤；怎样增强贫困地区的教育力量，最大限度地避免贫困的代际传递，疏通向上流动的通道等。

　　疏解社会心态还要求政府执政方式的转变，北京大学政府管理学院杨凤春副教授认为，这就要求基层政府在工作内容上要进一步明确政府与市场的界定，用法律手段代替行政手段，用市场行为取代政府行为；在工作方式上则要由真心关心百姓疾苦，倾听底层声音，协调各方利益，争取把矛盾化解在基层。

　　此外，还要尝试规范群众的维权要求，既加强法制教育，又注意释放不满情绪，让群众的合理要求有机会表达，有渠道申诉。首先，要继续加大普法工作的力度。其次，应该大力培育介于政府与个体之间的组织，让社会团体、非政府组织等健康发育、合法活动，使社会群体维护自身利益的行为合法化、有序化，从而可能通过反复的谈判、协商统筹兼顾各方面利益。最后，改革信访工作制度，疏通各阶层利益诉求的渠道，完善矛盾纠纷排查调处机制，充分发挥人民调解、行政调解和司法调解的综合作用，把群体事件控制在萌芽状态。

我看医改方案 

一、视角：

1、山东省是中国经济强省，潍坊市是山东省经济发展中上游城市，坊子区是潍坊市经济发展中下游县区。

2、坊子区地方财政还处于较困难阶段。

3、坊子区人民医院是坊子区唯一一所二级甲等医院，也是坊子区最高级别的医疗机构，属于全民所有性质。

4、我是潍坊市坊子区人民医院副院长，神经内科医师出身，现仍从事一定的临床工作。

基于上述条件，我的视角就此而为“井底之蛙，坐井观天”。

二、医院历史发展回顾

1、推陈出新二十年

我们医院于1985年1月随着潍坊市新行政区划后坊子区的成立，由当时是“公社医院”级别的“潍坊市市立坊子医院”更名而来。虽然我们的基础更差、底子更薄、人才更匮乏，但当时的其他县区级医院也好不了哪里去。

改革开放了，社会在发展，人民生活水平不断改善，医院人不可能眼睁睁地瞅着受穷。于是出现了“八仙过海，各显其能”的各路神仙——医院的改革者们。一场由医院自发掀起的医疗卫生改革便波涛般地涌起。上世纪80年代初，先是有人提出了“发展靠国家，吃饭靠自己”的口号，此后医院人有了奖金，虽然与现在比起来实在不算什么。上世纪90年代左右，又有人提出“自负盈亏、自我发展”的口号，医院的发展更是日新月异。

在这二十年里，医院人走过了人才储备、规模膨胀、设备添置和更新的三大阶段。

这二十年里，医院面貌日新月异。人才方面通过从 “请进来”到“走出去”，从到地市级医院进修转变为到国家大医院进修，由此培养了大量专业技术人才。规模方面，通过“多方筹措资金，自我滚动发展”的模式，基础设施建设不断完善，医院规模也不断扩大。设备方面，由于大量外派进修人员，学习了新知识，掌握了新技术，医疗业务不断升级发展，一些先进的医疗设备不断引进，陈旧的医疗设备不断更新。

在这二十年里，医院内部活力不断加强。如何充分激活医院内部员工的工作积极性是医院管理者的重大任务，也就是说如何赚钱。国有企业的“砸三铁”给医院管理者很大的启示，创造性地发明了“事业单位企业化管理模式”，充分利用经济杠杆撬动“原理”，不断强化效率，大力倡导能者上、平者让、庸者下的内部竞争机制，医院更加注重成本管理，实施全成本核算，在医院人力资源相对禁锢的情况下，积极探讨医院人事制度改革。所以，医院内部的人事制度改革、分配制度改革这些重大的体制机制问题，被医院人不断地探讨着、实践着。

在这二十年里，医院之间竞争日趋激烈。先是医院规模的不断扩大，再是企业医院等社会化转化，后是民营医院的参与，医院都想发展，都想吃饭、吃好饭，由此引发了医院间的竞争，且日趋激烈。医院积极拓宽业务领域，打造自己品牌，形成“院有品牌，科有特色，人有专长”，“人无我有，人有我优”你追我赶的生动局面。医院开始大做广告，一时竟成为电视广告的主导内容。医院开始优化服务，出现礼宾接待；开始优化环境，休闲娱乐，门诊富丽堂皇，病房如星级宾馆等等。医院间开始有了价格战，封顶收费，价格面议，价格优惠等等。

在这二十年里，医院人为社会卫生事业所做出的贡献是显著的，不可磨灭的，否定这一点是对历史的不尊重。她使人们享受的就医条件、技术水平得到极大提高。但这二十年来，由于一切向“钱”看的思想意识渐渐变得太直接、太露骨、太疯狂，以致忘乎所以。白衣天使，由“圣贤”美誉渐渐向“白衣狼”的社会评价转化着。医务人员的职业道德在经受着冲击，医患关系在不断的恶化，医生的最高境界“人道主义”精神变得模糊不清了。但是这二十年来渐渐所形成的不幸，用今天科学发展观的理念反思，她不是一个个例，而是整个社会在这段历史时期共同表露的一个组成部分，当然也包括她所取得的成就。

2、走向深渊

上世纪末，提出了“政府要转变职能”的要求，所谓“政府要有所为，有所不为”，对一些“政府管理不了，也管不好”的事情，让“市场去做”。于是，医院被作为“管理不了，也管不好”之一，进一步掐粮断奶，部分医院采用拍、买、股等方式开始转制。医院对金钱利益的追逐情感更加迫不及待。各种矛盾更加积聚，蓄势待发。2002年，以医疗事故处理条例的出台和最高人民法院的司法解释为导火索，绷紧的医患关系所积聚的矛盾突然间爆发了，医疗纠纷铺天盖地，仅仅是我们一间300张床位的医院，1年间较大医疗纠纷就出现五起，医院进入了灾难之中。2003年，面对SARS的肆虐后，长期以来医疗卫生事业在公共卫生方面的软弱无力渐渐引起中央政府的重视。即此之后，对医疗卫生事业的声讨和要求医疗卫生事业改革的呼声，连年成为两会焦点问题。

三、医院是什么

医院是什么，医院是防病、诊病、治病的场所，这自然很清楚。我们所关注的是医院在中国特色社会主义市场经济中是什么属性。

什么叫市场，市场就是做买卖的地方。为什么要买卖，就是因为存在着供求关系，也就是有卖的，有买的；有买的，有卖的，彼此间有一种相互需求。

人类发展初始，简单的买卖，形成不了市场经济社会，随着科学发展、社会进步，社会分工越来越细，人们的生存赖以相互之间需求的满足才可以维持的时候，便进入到了市场经济社会。在这个社会里，人们靠买来卖去生活着。这是市场经济社会的本质特点，它不像一些人所理解的那样，市场经济对我们来说是新生事物，过去我们搞得是计划经济，现在我们搞得是市场经济。它是人类社会发展到今天的历史必然。

市场经济社会的国家，运行市场经济的手段叫调控。计划经济是国家对市场经济调控的极端行为，凡事都有国家打谱，极大地压制了人民群众创造发挥的积极性；完全的无控制状态，也就是有些人所说的自生自灭、自我消长的自然市场经济，将带来市场的无序和混乱，供求关系矛盾激化，有买无卖，有卖无买，产品积压，资源浪费，经济动荡。所以，国家宏观调控在市场经济中始终起到稳压器作用，对国家稳定、有效、有序、和谐发展至关重要，对人民群众幸福安康至关重要。在近30年的解放思想、改革开放伟大进程中，我们所做的是让买卖人开始自己做买卖，但在国家宏观调控方面做得不美好，这就是科学发展观的现实基础。有人说我们的市场经济还不成熟，一点不错。但是绝对不是说我们的思想还不够解放，我们的行政干预还是较多，我们应该让市场自由发展，自我完善，自我成熟。我不知道这是不是正确的，但我只知道这样将会极大地增加社会成本，包括政治、经济各方面。之所以说我们的市场经济还不成熟，我认为应是指我们驾驭市场经济的本领还比较差，市场调控的技术水平还比较低下等方面的问题，对外界的新事物少知其然，更不知其所以然。

现在来讨论医院问题。医院是防病、诊病、治病的场所，他是医务人员通过出卖自己的服务来维持自家生活的实现地。这同样是在做买卖，是市场经济的组成部分，这是医院人的基础需求。实际上，市场经济社会，没有人不在买卖中，除非你脱离这个社会，到那世外桃源自给自足。比如说，公务员执行公务，是不是在做买卖，那是肯定的。公务员执行公务那是纳税人花钱买你来提供公共服务。你说工资是国家给的，国家的钱哪里来的？从这个问题引申到医院服务中来，便涉及到医疗卫生改革的实质性问题。

医院不论是公立的还是民营的还是外资的，不论是营利的还是非营利的，其本质都是有赖于以满足人民群众健康需求而生存，这是命根子。至于公立、私立，营利、非营利这仅仅是从投资方的角度来定义和考虑的；而医院是福利性、公益性这是从消费方，即人民群众的角度考虑的。我们一定不要忘记还有重要的一方，那就是医院服务的具体提供者——医务人员，他和每一普通人一样在打工挣钱，维持生活。很明确，在人民群众、医院、医务人员三者之间的调控，也就是需求方、投资方、供方三者之间的调控，是医疗卫生事业改革的出发点，着力点，实现“学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居”。过去我们理解供求关系及其引发的问题多注重需求方和投资方的利益问题，而较少的考虑产品直接提供者，即企业内部员工的利益，除非企业倒闭，员工上访时。这种调控是不能乱来的，放任自流，那便回到从前——二十世纪末；大包大揽，那便回到再向前——改革开放之前。

四、医疗卫生改革的新时代

实际上医疗卫生改革的新时代以新型农村合作医疗的普及已经开始，只要国家按照这条明确 的思路稳步推进，医疗卫生事业的发展会很快与人民群众的需求相适应的。国家欲通过“公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系”的建立来实现这一目标。但仅从这一点还是远远不够的，那就是缺那个关键之关键的“监督体系”。谁来监督医院，谁能来有效的监督医院，建立什么样的制度，运用什么样的方法，通过什么样的途径来监督医院，调控医疗市场。

从现在的实践中可以明确的是，基本医疗服务，如新农合、新城合、低报人群、困难群众政府已采用向人民群众补贴的形式向医院购买。可是从过去城镇职工医疗保险的实施情况看，政府运作的医疗保险如同盘中肥肉，你抢我夺使尽手段，骗来套去不亦乐乎，最后弄得医保资金紧张甚至亏空，谁来管理。对于现在非常重视的公共卫生服务，应由政府向医院直接购买，部分县区已经100%的由政府购买，政府按服务人数直接把钱拨给医院。那么谁来考核，谁来发钱。我们这里原来乡镇卫生院之所以普遍瘫痪，就是因为政府承诺的拨款长时间不兑现造成的！

最近，获知某一政府制定的2008年工作目标之一是实现社区居民取药100%零差价，目的是解决人民群众看病贵问题。那么，那些社区医生的收入从何而来，看来要由政府包下来，先不管政府有没有支付能力，先看社区医生的诊疗效率从哪里来？这是不是要回到从前，十七大报告中明确指出“倒退是没有出路的”。还有些政府为了体现对困难群众的关系，要求医院低成本收费，这些都是不符合市场经济发展规律。

综上所述，医疗卫生事业改革是不难的，难就难在难办上，之所以难办是因为政府及其部门自己难自己，相互为难。就不能按照市场经济规律运作起来，一切从广大人民群众的切实利益出发，撇掉那些不应有的私心杂念，按照十七大的精神行动起来，就那么难！！！？

五、我对医疗卫生改革的看法

十七大报告中要求“强化政府责任和投入”，政府有什么责任？那就是主导市场，优化资源，加强监管调控。主导市场首先要精密规划设计，使医疗市场有效有序，协调发展。过去我们在这一点做的太差了，不是按照市场需求配置资源，而是按照政治要求的较多，如中医院、妇幼保健院的建立就是铺天盖地的典型例子。改革开放中医疗事业的自我发展，以致无序发展便是另外的例子。

我们应该：

1、由政府组成医疗卫生事业管理委员会，制定医疗机构管理办法，立法最好。

2、由卫生局进行协调监督管理，建立医疗机构考评机制，由此来衡量医疗机构的收益。这是卫生局最重要的日常工作了。也可以所有政府医疗保障支付由社会保障局统一管理，卫生局负责医疗机构的监督考核，决定医疗机构的收益。而不要像现在这样，城镇职工医疗保险由社会保障局管，新城合、新农合由卫生局管，低保、困难群众救助由民政局管。

3、建立完善现行医疗保障机制，基本医疗由政府部分购买，公共卫生由政府全额购买。

4、基于目前医疗卫生事业在新时期要适应新形势、新要求，所有政府提供的基本医疗服务和社会公共卫生服务由公立医疗机构承担，民间善款十分欢迎参与进来，并实施监管。

5、对原公立医疗机构进行重新组合，优化配置资源，提高服务效率，降低服务成本。像原来那种每人抢肉，人人分羹的做法是万万不能在那样做了，至少是最近一段历史时期。特别是那些自称为“民营”的人们，现在先不要在人民群众的基本健康保障问题上谈发财，若要真有善心，十分欢迎添加到公立资源当中来。

6、至于民营资本参与医疗市场还是有着广阔天地，大有作为的。那就是基本医疗卫生制度以外的广阔天地，特色专科、特需服务、高端服务、私人保健等等，大着呢。政府应鼓励、扶持他们向这个方向发展。

优化资源配置是当前的重中之重，新的医疗模式建立，必须做好资源配置。首先是基层医疗卫生服务网络的规划，这是有效实现新模式的基础。当前中国特色社会主义新农村建设、中国特色社会主义新社区建设是一个很好的契机，医疗卫生服务应配套建设。在建设过程中可以充分利用市场经济手段，进一步优化医疗卫生人力资源。在市场规划过程中，应保持实施基本医疗制度实施的公立性，充分调动社会各方面的力量参与进来，包括民营资本和在民营医院工作的医务人员，可以叫做公私合营吧。目前，处于医疗卫生服务网络体系网底的医务人员的基本素质与人民群众的健康需求极不适应的矛盾很突出，应该清醒地认识到这是人民群众看病难、看病贵的重要原因之一，应该极力加以解决；再者基层医疗设施配置十分简陋，需要加以添置，这些在当前资金不足的情况下，都可以采用市场手段解决。在网络建设和完善过程中，加强监管是自始至终的，极力规范医院、医务人员行为是医疗保障制度实施成功，解决人民群众看病难、看病贵问题的重要环节之一。特别是过渡医疗问题，虽然科学技术进步、医疗手段的现代化是造成就医成本增加的主要原因，但是这些新手段确是在追逐经济利益最大化的过程中，形成过度医疗的有效方式，结局是造成人民群众以及代表人民群众实施医疗保险的政府严重地资源浪费。形成这一问题也有其客观原因，那就是医院的发展和人员工资。医院不多收病人、多作检查、多开药，就不能多收益，就不能发工资、求发展。虽然这样看似合情合理，但医院人满为患和效率低下也是不争的事实，所以基于医疗卫生网络的建设和网底缺乏技术人员的现实，上一级医疗机构的人员下沉应该是一个较好的一举两得的办法。

总之，虽然全国的医疗卫生体制改革整体方案还没有出台，医疗卫生事业的改革各地还在不断地探索和实践中，但是我认为医疗卫生事业的总体框架随着十七大的胜利闭幕已经形成。我们不能墨守成规，不能坐以待毙，虽然不能盲目行动，但应该按照科学发展观的思想，按照十七大的要求扎实推进医疗卫生事业的发展，以期使医疗卫生事业与整个社会事业相适应，少走弯路。